山东省重大动物疫情应急办法
山东省人民政府
山东省人民政府令
第183号
《山东省重大动物疫情应急办法》已经2005年11月28日省政府第58次常务会议通过,现予公布,自公布之日起施行。
省 长 韩寓群
二○○五年十一月二十八日
山东省重大动物疫情应急办法
第一章 总 则
第一条 为迅速控制、扑灭重大动物疫情,保护公众身体健康与生命安全,保障养殖业生产安全,维护正常的社会秩序,根据《中华人民共和国动物防疫法》、《重大动物疫情应急条例》等有关法律、法规,结合本省实际,制定本办法。
第二条 本办法所称重大动物疫情,是指高致病性禽流感、口蹄疫等发病率、死亡率高的动物疫病,对养殖业生产安全和公众身体健康与生命安全造成或者可能造成危害的情形。
第三条 重大动物疫情应急工作,应当坚持加强领导、密切配合,依靠科学、依法防治,群防群控、果断处置的方针;遵循预防为主和早发现、早报告、快反应、严处理的原则;实现把住关口不输入,强制免疫不漏治,发现疫情早扑灭,严格控制不扩散,确保人员不感染的目标。
第四条 重大动物疫情应急工作应当按照属地管理的原则,实行政府统一领导、部门分工负责,并建立下列责任制度:
(一)县以上兽医主管部门负责组织实施重大动物疫病的强制免疫接种和疫情监测、调查、控制、扑灭等应急措施;
(二)县以上卫生主管部门在重大人畜共患动物疫情发生或者可能向人类传播时,应当预先组织制定相应的应急预案或者实施方案,并及时对疫区内易受感染的人群采取相应的预防、控制措施;
(三)各级出入境检验检疫机构应当加强进出境动物及其产品的检验检疫工作,及时收集境内外重大动物疫情信息,采取有效措施,防止动物疫病传入和传出;
(四)县以上林业主管部门、兽医主管部门应当按照职责分工,加强对陆生野生动物疫源的调查、疫病的监测和防控;
(五)县以上交通主管部门负责组织重大动物疫情应急处理人员以及防控药品、器械等应急物资和有关样本的优先运输;
(六)县以上公安部门应当密切注视与疫情有关的社会动态,协助有关部门做好疫区封锁、易感动物扑杀等工作,及时、妥善处置与疫情有关的突发事件;
(七)各级工商行政管理部门负责动物及动物产品交易市场的监管工作;
(八)其他有关部门应当根据各自职责,积极做好重大动物疫情的应急工作。
第五条 各级兽医、卫生、出入境检验检疫、林业等有关部门应当建立重大动物疫情信息通报制度。对发生的重大动物疫情,兽医主管部门应当及时向有关部门通报情况。
第六条 各级人民政府应当对参加重大动物疫情应急处理的人员给予适当补助,并对防控重大动物疫情成效显著和在开展重大动物疫情应急处理、科学研究、新技术推广工作中做出贡献的人员给予表彰和奖励。
第二章 疫情应急准备
第七条 省兽医主管部门应当制定全省重大动物疫情应急预案报省人民政府批准,并按照不同动物疫病病种及其流行特点和危害程度,分别制定实施方案。
设区的市、县(市、区)兽医主管部门应当分别制定本行政区域重大动物疫情应急预案报同级人民政府批准,同时报上一级兽医主管部门备案,并按照不同动物疫病病种及其流行特点和危害程度,分别制定实施方案。
重大动物疫情应急预案及其实施方案应当根据疫情发展变化等情况,及时修改、完善。
第八条 重大动物疫情应急预案应当包括下列内容:
(一)重大动物疫情应急工作原则、方针和目标;
(二)重大动物疫情应急指挥机构的设立、职责、组成以及各成员单位的分工;
(三)重大动物疫情的监测、信息收集、预警、报告和通报的程序、内容和方法;
(四)动物疫情的认定程序和方法、重大动物疫情预警的分级和应急处理措施;
(五)重大动物疫情发生后的控制措施;
(六)重大动物疫情扑灭后的善后工作;
(七)重大动物疫情控制和扑灭的保障措施;
(八)重大动物疫情应急处理的其他工作内容。
第九条 各级人民政府及其有关部门应当根据重大动物疫情应急预案,储备足够的疫苗、诊断试剂、药品、设施设备、防护用品等应急物资,确保动物强制免疫、监测、消毒、扑杀、无害化处理等应急工作经费,并将所需经费纳入各级财政预算。
第十条 省兽医主管部门应当根据全国重大动物疫病名录和本省不同动物疫病病种及其危害程度,拟定全省重大动物疫情名录,报省人民政府批准后公布。
第十一条 县级以上人民政府应当建立和完善重大动物疫情监测、流行病学调查、风险评估和疫病检测等防控体系,建立健全乡、村两级防疫队伍。
设区的市、县(市、区)人民政府应当给予村级防疫员适当误工补贴,具体标准由设区的市人民政府确定。
第十二条 经省人民政府批准,设区的市、县(市、区)兽医主管部门可以设立临时动物防疫监督检查站和消毒站。
第十三条 任何单位和个人不得在城市规划区内饲养家畜、家禽;饲养宠物、观赏动物、珍稀动物的,应当实行笼养或者圈养,并进行强制免疫。
各级人民政府可以根据重大动物疫情防控需要对本行政区域内的所有易感动物实行强制免疫。
第十四条 各级人民政府应当鼓励推行规模化饲养、标准化饲养和鸡、鸭、畜分养制度。
第三章 疫情监测、报告和认定
第十五条 县以上兽医主管部门应当制定重大动物疫情监测计划,并根据重大动物疫情防控需要及时调整;监测计划由各级动物防疫监督机构具体实施。
饲养、经营动物和生产、经营动物产品的,应当主动配合动物防疫监督机构做好重大动物疫病监测工作,不得拒绝和妨碍。
第十六条 从事动物饲养、屠宰、加工、运输、贮存、销售以及动物隔离、疫情监测、疫病研究与诊疗、检验检疫等活动的单位与个人,发现动物出现群体发病或者不明原因死亡的,应当立即向所在地县(市、区)动物防疫监督机构报告,并及时采取隔离措施;动物防疫监督机构接到疫情报告后,应当按规定程序和时限上报。
任何单位和个人均不得瞒报、谎报、缓报或者授意他人瞒报、谎报、缓报,或者妨碍他人报告重大动物疫情。
第十七条 县(市、区)动物防疫监督机构接到可疑疫情报告后,应当立即赶赴现场调查核实。初步认定为属于重大动物疫情的,应当在2小时内按程序报省动物防疫监督机构和所在地兽医主管部门,并立即采集病料送省动物防疫监督机构检测,同时采取隔离、消毒等应急防控措施。省动物防疫监督机构认定为重大动物疫情或者疑似重大动物疫情的,应当立即向省兽医主管部门报告,并在1小时内上报国务院兽医主管部门所属的动物防疫监督机构。
省兽医主管部门应当在接到疫情报告后1小时内分别向省人民政府和国务院兽医主管部门报告,并及时提请省人民政府启动重大动物疫情应急预案。
第十八条 重大动物疫情分为四级,即特别重大(Ⅰ)、重大(Ⅱ)、较大(Ⅲ)、一般(Ⅳ)。Ⅳ级动物疫情由县(市、区)兽医主管部门认定;Ⅲ级动物疫情由设区的市兽医主管部门认定;Ⅱ级和Ⅰ级重大动物疫情由省兽医主管部门认定,必要时报国务院兽医主管部门认定。
任何单位和个人不得违反规定发布或者散布重大动物疫情信息。
第十九条 在重大动物疫情报告期间,当地动物防疫监督机构应当立即采取临时隔离控制措施。必要时,县级以上人民政府可以对发病疫点采取封锁,对发病畜禽采取扑杀、销毁等控制性措施。
第二十条 重大动物疫病病料由动物防疫监督机构负责采集。教学、科研等单位需要采集的,应当经省以上兽医主管部门批准。
第二十一条 任何单位和个人不得随意处置及出售、转运、加工和食用病死或者死因不明的动物。动物死亡病因不能确定的,当地动物防疫监督机构应当立即采样送上一级动物防疫监督机构确诊,并由畜(货)主进行无害化处理。
第二十二条 发生人畜共患重大疫病的,当地兽医主管部门应当及时向同级卫生主管部门通报。
重大动物疫情可能感染人群时,当地卫生主管部门应当及时对疫区内易感人群进行监测和医学观察,并采取启动应急预案等防控措施。
第四章 疫情应急处理
第二十三条 各级人民政府应当按照统一领导、分级管理、处置迅速、措施果断、规范科学的原则,指挥重大动物疫情应急工作。
第二十四条 各级人民政府可以根据重大动物疫情防控需要,提前启动应急指挥系统,并适时实行疫情日报告和零报告制度。
发生重大动物疫情时,应当立即启动应急预案。
第二十五条 重大动物疫情应急工作实行分级响应、分色预警制度。
各级人民政府应当根据重大动物疫情防控需要和疫情流行特点、严重程度及影响范围,及时调整响应级别和预警颜色。
第二十六条 动物防疫监督机构经检验怀疑重大动物疫情发生时,应当报告当地兽医主管部门;兽医主管部门接到报告后应当立即报经本级人民政府批准,对疑似疫情疫点采取下列紧急措施:
(一)对疑似疫情疫点采取严格隔离封锁、消毒或者扑杀等措施;
(二)严禁疑似疫情疫点内其他动物及其产品、饲料、工具、饮水与喂料器皿、排泄物等污染物品的移动;
(三)严格限制有关人员、车辆的流动;
(四)对疑似疫情疫点进行全面严格消毒;
(五)对当地易感动物及其产品交易市场加强监管;
(六)开展流行病学调查,尽快确诊疫情;
(七)需要采取的其他措施。
第二十七条 疫情确诊后,当地兽医主管部门应当在2小时内,确定疫情级别,并根据国务院兽医主管部门制定的标准与当地自然环境、天然屏障等划定疫点、疫区和受威胁区,报请本级人民政府对疫区实行封锁。
当地人民政府接到报告后应当立即做出决定,并按照疫情级别发布颜色预警,作出应急响应。决定实行封锁的,应当发布封锁令。
各有关部门应当自封锁令发布后8小时内完成封锁任务。
第二十八条 疫点、疫区、受威胁区应采取的应急处理措施,应当按照国务院《重大动物疫情应急条例》、《山东省动物防疫条例》和相应应急预案的有关规定执行。
第二十九条 因重大疫情防控需要设立的检查站、消毒站,应当实行24小时值班制度,并严格执行检查、消毒任务。
对出入疫区的人员采取限制性措施的,当地人民政府及其有关部门应当及时制定应急措施,确保食品、物资等的供给以及疫区内居民的正常生活需要。
第三十条 重大动物疫情发生时,经县级以上人民政府批准,有关部门可以在疫区、受威胁区内采取关闭畜禽交易市场、禁止活畜禽现宰现卖、强制严格消毒等强制性管理措施。
为在重大动物疫情发生时保障市场关闭期间的畜禽产品供给,当地人民政府应当制定并适时实施畜禽产品安全卫生应急供给方案。
第三十一条 重大动物疫情发生时,任何单位和个人均不得在公共场所遛放易感动物或者利用易感动物从事演艺、展销、放飞等活动。
第三十二条 重大动物疫情发生时,村民委员会、居民委员会、企业事业单位以及其他社会组织,应当积极配合当地人民政府及其有关部门做好重大动物疫情应急处理工作。
第三十三条 重大动物疫情应急处理人员以及进入疫点的其他人员,必须穿戴或者佩戴齐全防护用品。
进出疫区的人员,应当服从有关部门的管理,并按规定接受当地卫生主管部门的监测或者医学观察。
第三十四条 因防控重大动物疫情采取扑杀、消毒、隔离、销毁等措施,给当事人造成经济损失的,当地人民政府应当按照国家规定给予合理补偿。
第三十五条 为消除重大动物疫情发生的不利影响,各级人民政府及有关部门应当及时制订保护和扶持养殖业和加工业发展的政策措施,保护和支持畜牧业健康发展。
第三十六条 疫区需要解除封锁的,省动物防疫监督机构应当组织评估验收。评估验收的内容包括下列事项:
(一)疫情基本情况;
(二)已采取的应急措施及其效果;
(三)疫情发生的主要原因、疫源追踪结论;
(四)现场调查和实验室检测结果;
(五)重大动物疫情处理技术规范执行情况;
(六)是否应当解除封锁的结论。
第三十七条 疫区解除封锁后,当地动物防疫监督机构应当按照有关规定继续对疫点和疫区进行持续监测。
当地环保部门应当及时对疫区进行环境监测与评估,并向当地人民政府提出恢复环境的具体措施的建议。
需要向疫点引进同类动物的,必须报经省兽医主管部门批准。
第五章 法律责任
第三十八条 各级人民政府应当建立健全重大动物疫情应急工作问责制度。
上一级兽医主管部门负责对下级重大动物疫情应急预案、机构、队伍、资金、储备物资以及各项防控措施进行检查和评估。对领导不重视、制度不健全、措施落实不到位的,由上一级人民政府予以问责。
第三十九条 违反本办法规定,法律、法规已经作出处罚规定的,依照法律、法规的规定执行;法律、法规未作规定的,按照本办法的规定处罚。
第四十条 违反本办法规定,有下列行为之一的,由动物防疫监督机构责令改正,并根据情节轻重,给予警告,并可处以5000元以下的罚款:
(一)饲养、屠宰、加工、运输、贮存、销售动物及动物产品的单位和个人拒绝、阻碍动物强制免疫、检疫、监测等动物防疫工作的;
(二)在城市规划区内饲养家畜、家禽或者不按规定饲养宠物、观赏动物、珍稀动物的;
(三)在公共场所遛放易感动物或者利用易感动物从事演艺、展销、放飞等活动的;
(四)随意处置及出售、转运、加工病死或者死因不明动物的;
(五)未经省兽医主管部门批准,向疫点引进同类动物的。
第四十一条 违反本办法规定,在疫区、受威胁区内未关闭畜禽交易市场,或者现宰现卖活畜禽的,由工商行政管理部门责令立即改正,并可处以5000元以下的罚款。
第四十二条 截留、挪用重大动物疫情应急经费,或者侵占、挪用应急储备物资的,按照《财政违法行为处罚处分条例》的规定处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十三条 违反本办法规定,不服从重大动物疫情应急处理规定,妨碍和阻挠疫情处理工作人员依法执行公务的,由公安部门依法予以治安处罚;导致重大动物疫情扩散蔓延,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十四条 违反本办法规定,兽医主管部门和动物防疫监督机构有下列行为之一的,由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令立即改正、通报批评、给予警告;对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员,依法给予记大过、降级、撤职直至开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)不履行疫情报告职责,瞒报、谎报、迟报或者授意他人瞒报、谎报、迟报,或者阻碍他人报告重大动物疫情的;
(二)在重大动物疫情报告期间,不采取临时隔离控制措施,导致动物疫情扩散的;
(三)不及时划定疫点、疫区和受威胁区,不及时向本级人民政府提出应急处理建议,或者不按照规定对疫点、疫区和受威胁区采取预防、控制、扑灭措施的;
(四)不向本级人民政府提出启动应急指挥系统、应急预案和对疫区的封锁建议的;(五)对动物扑杀、销毁不进行技术指导或者指导不力,或者不组织实施检验检疫、消毒、无害化处理和紧急免疫接种的;
(六)其他不履行本办法规定的职责,导致动物疫病传播、流行,或者对养殖业生产安全和公众身体健康与生命安全造成严重危害的。
第六章 附 则
第四十五条 本办法自公布之日起施行。
宪政体制与社会稳定
王智名
摘要：自上个世纪末以来，稳定成了中国的核心词之一。维护稳定保平安已纳入“一票否决”，成为各级政府的头等大事。宪政体制具有维护社会稳定的价值和功能，如何施行宪政来维护好社会稳定是我国当代法治进程的重大课题。
关键词：宪政体制 社会稳定 价值 功能
一、概述宪政与稳定
在中国，社会稳定是社会各项改革和经济发展的基本保障，也是当代中国的最高利益。稳定成了中国的核心词之一，被看成是改革和发展的前提。事实上 ,维护稳定保平安一直是各级政府和社会的头等大事。在当今世界局势动荡、国内矛盾凸现的环境下，我们党和政府适时地提出以科学观推动经济这个首要任务的发展，以构建社会稳定为目标多管齐下来维护社会稳定。
所谓社会稳定，是指社会规范有序和合理渐进的发展，而非“太平盛世”下的“死水一潭”。不稳定源于当前我们社会存在的主要矛盾，即人民群众日益增长的物质文化需要与相对落后的社会生产力的矛盾。在解决社会矛盾中出现了新的矛盾，诸如社会道德缺失，公平正义失衡，造成贫富差距悬殊，心理承受力过限等等。造成不稳定的不是人民群众，人民群众是实现社会稳定的根本力量，但这一力量能否真正发挥积极的作用，取决于我们对社会公平问题的真正解决。如果社会公平解决好了，人民群众就会成为维护社会稳定的根本力量；如果不去解决或者说没有解决好，就会把人民群众推向社会稳定的另一面。稳定并不是目的，我们是要通过稳定为经济发展和社会和谐创造条件，满足人民的需要，进而实现人的发展。所以，不能为稳定而稳定，更不能为了稳定而去压抑人民群众的要求和愿望。
在目前社会转型的关键时期，从西藏事件、火炬风波，到四川地震中的人祸、瓮安事件、闸北袭警，种种迹象显示，我国的社会稳定问题现出了一些新的特点，群体性、突发性事件数量增多，纠纷与冲突涉及范围扩大，尖锐和对立的程度加剧。群众上访事情增多，很多被压下去的还不算，其中涉法涉诉信访问题占有大量的比重。大家都会确信，上访者不可能象孙姓专家所说的“99%都是精神病”，反而说明我国的法制不健全或者法制运行不健康，法制没有能很好地实现其维护社会稳定的功能和价值。
实施宪政体制，依法治国，依靠法制实现法治，实现公平正义，使人民信服，有利于社会稳定。
所谓宪政，即宪法政治，是指坚持以人为本的、奉行宪法规则至上性的法治政治。具体而言，宪政是"国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度为主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。"[1]总之，宪政就是以宪而治的法治政治，这种法治政治谋求人的主体性与政治的规则性的统一并最终体现在宪法规则之中。宪政包括所有获得实施的宪法制度，譬如民主、法治、分权、联邦主义以及对基本权利的保障。
二、宪政具有维护稳定的价值和功能
（一）作为根本大法，宪法本身即具有维护社会稳定的价值
宪政体制应该是法律至上，维护宪法的权威。法律权威源自并从属于宪法权威，法律至上首先是宪法至上，法律之治核心是宪法之治，法治的根本是宪政。宪法是国家根本大法，正是以其作为“最高的规范”以及由此产生的最高效力，使法制的统一、协调得到维护。宪法规范“作为整个法律秩序的效力的最高理由，就构成了这一法律秩序的统一体。”[2]这是任何其他的法律规范所做不到的。宪法是社会稳定实现的根本保障。
亚里士多德曾经系统论述过政体（宪法）的稳定作用。“共和政体，以中产阶级为基础，是我们这里所涉及的各种政体中最为稳定的类型。”以为中产阶级的人数多而财产充足，就能平衡富有和贫穷阶层的势力，而使国家少有党争之祸。近代宪法是资产阶级革命的产物，建立资本主义制度，通过宪法确认革命成果和新秩序，达到新的稳定。中国的第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》，维护统治阶级的稳定也是其首要任务。宪法是稳定的，但也不是静止不变的，宪法的变化源于社会发展的变化，只有当宪法规范与社会现实中的冲突与矛盾非常尖锐，社会矛盾要突破宪法而引起宪法危机时，改变宪法就不可避免，只有通过宪法的修改来稳定社会。因而，我们说，宪法的产生、发展具有稳定社会的价值。
新中国宪法对中国实现社会稳定起到至关重要的作用。调整国家最重要的社会关系，维护社会稳定和国家的长治久安。在国家的各种社会关系中，最重要的方面由宪法来规范和调整，如国家与公民的关系，国家机关之间的关系，中央与地方的关系，以及其他最重要的经济、政治、文化等方面的关系。宪法是社会稳定、国家长治久安最重要的调节器和安全阀，对于解决国内各种重大矛盾和冲突，保持社会稳定，维护国家长治久安，具有十分重要的意义。
（二）宪政保障公民权利，保障公民权利有益于社会稳定
在近现代社会，保障公民权利的享有，是通过民主宪政体制得以实现的。2004年宪法修正案将“保障人权”写入宪法，标志我国法治进程的重大进步。在今天弘扬人权保障，意在恢复在近现代化进程中被异化了的人的主体性地位。在宪政框架下，保障人权构成了宪政的终极价值诉求，人权保障已经成为普适性的宪法原则。宪法对人权实定化，确认基本权利和自由并予以保障，是宪政的本质核心。
正如有学者所言：“一个政府强大与否，稳定不稳定，全凭它能否在完善其政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间求得最佳值，适时适度地调?这二者之间的相互共振，奏出政治上的谐调。”[3]这种民主宪政体制体现着民主政治与法治原则，旨在保障公民权利的享有。
人权主要表现为法律权利，法律权利的表现形式即为公民权利。一个国家的人权保障如何，主要看其公民权利的实现多少。在民主宪政体制比较发达的社会，保障公民权利的享有，是该社会的义务和民主宪政体制的目的。在政治上，公民权利的享有，本身就体现着民主政治和法治原则，而这本身又是民主宪政体制所具备的基本原则。公民权利的享有必将进一步健全这种体制，从而更有利于社会稳定。在经济上，公民权利的享有，意味着公民个性的完善和公民自身能量的尽情释放，这必将推动经济的发展。因为与民主宪政体制相适应的必是市场经济，市场经济又是目前现代社会经济发展的最佳模式。市场经济从本质上说是一种自由经济，一种权利经济。作为市场经济主体之一的公民，其权利的享有必将有利于建立健全市场经济体制，从而推动社会经济的发展。由于中国走的是社会主义市场经济之路，自然就会产生不同的利益主体，表现在社会结构中就是不同的利益群体和社会阶层。不同的社会阶层与利益群体自然会有其不同的阶层群体意识、不同的利益获取与维护模式。所有这些群体阶层合法的利益，都要、也都必须要一视同仁地去尊重、去保护。尤其在今日的中国，尊重人更多要体现在尊重最广大人民群众方面，这是实现社会稳定的前提。可以这么说，当公民权利的享有与民主宪政体制保持在高水平的平衡状态下，则这社会便是长期稳定的社会。作为联系国家和公民纽带以及构成国家基本制度模式的民主宪政体制一旦被摧残，势必带来社会的巨大不稳定。
真正实现有机的、良性的、持续的、健康的社会稳定最终还是要靠坚持“以人为本”。良好的体制能造就人，保障权利和权力和谐互动，保证社会稳定发展。
（三）实行民主宪政建设法治政府，法治政府是维护社会稳定的主导力量
政府权力和公民权利是两个相对的概念，限制政府权力是为了保障公民权利，保证公民权利就要限制政府权力。建设法治政府的根本保障是实行民主宪政，民主宪政追求的目标正是社会的和谐。我们要的不是极权政治下粉饰太平的绝对稳定，而是民主宪政下的社会规范有序和合理渐进发展的相对稳定。绝对稳定不是真正的稳定，相对稳定则是理性的动态的稳定，这种稳定意味着公民权利的享有适应了当时社会经济发展水平，随着时间的推移，稳定的“动态”幅度因富有理性的、合理的力量推动将愈趋平衡，从而使社会愈趋民主、法制与理性。制度是秩序的先导，没有民主宪政制度，就没有宪法秩序和宪政秩序，从而就不可能建设民主法治，也不可能建设法治政府。
法治政府是维护社会稳定的主导力量。一个依法行政的政府是在改革、发展中实现社会稳定，在稳定基础上维护社会稳定的稳压器和助推器。正确处理改革、发展和稳定的关系，实现改革的力度、发展的速度和社会的承受度相互适应的统一协调状态，是政府义不容辞的政治责任，也只有执政党及其政府才有这种政治调控能力。
各级政府作为经济、文化和社会事务的法定管理机关，在维护社会稳定的进程中始终处于支配地位。稳定的社会之不仅依靠市场机制或仅仅通过社会自治去实现，同时需要政策引导机制、利益协调机制、矛盾疏导机制、社会控制机制和权力监督机制。而这些社会性机制只能由以执政党和政府为主体的法定政治机构与社会公共组织及其公民社会来共同建立和发挥。比如，社会稳定必须是能有效化解各种矛盾的社会，特别是人民内部的矛盾需要及时得到处理和化解，否则会引发社会冲突，危及社会稳定。政府通过加强制度建设、畅通表达渠道、健全和实施行政复议制度等积极措施，综合运用经济、行政和法律的手段妥善而及时地疏导和解决人民内部矛盾，对维护社会的稳定与和谐将起着关键的作用。在维护社会稳定的伟大工程中，各级政府都发挥着总揽全局、协调各方、统筹规划、积极推进的主导性作用。
（四）权力制衡优于法律监督，权力为民所用让人民满意
宪政就是动态的宪法，是宪法在社会生活中的运作过程。宪政的实质在于通过对政治社会中的主要政治力量的权力的限制和制约，从而保障公民的权利和自由。
权力是一柄双刃剑，是一种“必要的罪恶”。权力运用得当，可以成为推动社会进步、促进人民福祉的强大力量；运用不当，则会成为阻碍社会发展、侵犯人民权利的专制工具。权力缺乏必要的制约和监督，势必会走向滥用和腐化。这是由权力运行的本性决定的，是适用任何一种政治制度的一条普遍规律。
宪法首先是限权法，对权力实施必要的控制是权力良性运作的关键。权力是一种客观存在的强大的力量，必须用另外一种与之相当或更强大的力量来制约和监督，才会循规蹈矩。英国哲学家洛克说：“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”[4]孟德斯鸠也说：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。” [5]
在中国法治建设中，“绝对权力必然导致腐败”已深入人心，但人们对权力监督与权力制衡关系的认识还远远不够。我们应该明确权力监督的法治地位，但同时，我们不能将权力监督作为建设社会主义法治国家的惟一权力约束形式，不能用权力监督替代权力制衡。真正将权力制衡原则运用到法治建设中去，才可能从根本上预防和杜绝腐败。道理很简单，在权力制衡中，“破坏和滥用准则是有限制的，因为法律的执行人最终发现自己也不能摆脱法律的判决”。西方著名的“分蛋糕理论”告诉我们，设计一个良好的权力制衡制度最重要。
近代法治产生后，以权力制衡为核心的法治原则替代权力监督，成为民主政治最主要的制度保障，从而使权力监督和权力制衡有了明显的区别。而在民主政治中，权力约束最主要的形式是权力制衡，权力监督只是一种从属性的权力约束。从逻辑上说，权力监督中的权力，是一种外在的权力，从功能上说，它最多只能起到事后的作用。同时，由于监督权本身也是一种权力，它也必须受到监督。于是就会产生一种监督权由谁来监督的问题。这种监督无限累加的怪圈，是传统监督制度永远不能从根本上克服腐败的根源。而权力制衡中的权力则不同，它是一种内在的权力。在权力制衡中，每一个权力行使者都具有权力的行使者和权力的制约者的双重身份。权力的行使者不仅受到其他权力的约束，而且也同时约束着其他权力。这种约束中行使权力，而行使中又约束权力的机制，跳出了传统监督中“监督权由谁来监督”的无限累加怪圈。
如果用代表民意的选票决定权力，还用得着那么多的上访吗？民众有合理的表达诉求的途径，能真正掌握监督的权力，民意就能顺畅，不至于日积月累，导致隐患。
三、如何实行宪政维护社会稳定应处理好的几个问题
宪政具有维护稳定的价值和功能，那么在实行宪政来维护社会稳定上，笔者着重探讨以下几个应该处理好的问题。
