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浅析当前检察机关查办职务犯罪案件质量低的
成因及解决对策

肖景炎 张玉玲

近年来，一些检察机关查办的职务犯罪案件质量不高，存在着“立不准、诉不出、判不了”等现象，其直接表现为“两高一低”，即不诉率高、撤案率高、而起诉率低，尽管这种现象引起了检察机关有关部门的重视，并正在采取有力措施加以解决，但效果仍不十分明显。笔者认为，目前检察机关要解决好查办的职务犯罪案件质量低的问题，应从以下方面着手：
一、 认真分析职务犯罪案件质量低的表现形式
从近年来的办案实践看，检察机关查办的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件质量较低，主要表现有三种形式：（1）、从案件本身的性质上看，案值不大，涉嫌贪污贿赂犯罪的数额较小。出现了平常所说的“踩线案件”，如贪污数额5000元，受贿数额8000元等，对这类案件，如果有一笔犯罪数额的证据不够扎实，一旦发生翻证，就会导致案件的流产；（2）、从检察机关对案件的侦查情况来看，采取的措施不力，造成案件突破难。出现了所谓的“弹性案件” 、“疲软案件”，这类职务犯罪案件一般侦查过程中所采取强制措施不力、案件一时难以突破，造成侦查周期较长。在侦查终结后，对案件处理上结果出现了所谓的“放纵案件”， “下台阶案件”。这些案件都经不起公诉部门的审查和开庭质证，结果案件证据流失，无法结案，形成进退两难的局面，最后检察机关只能作出勉强处理，给自已找台阶下。（3）、从检察机关的办案效果上看，职务犯罪嫌疑人具有相当的反侦查能力，查案难度大。由于侦查对象的身份和地位具有特殊性，一旦立案，必然会在当地引起一定的反响，迫使检察机关前期的侦查工作必须进行得轰轰烈烈，这和后期侦查的草草收兵形成了明显的反差，严肃的执法活动形成了整个侦查办案期间的“大起大落”，甚至个别案件由于对犯罪嫌疑人未适时采取强制措施，不仅给犯罪嫌疑人串供、翻供提供了机会，而且在人民群众中留下检察机关“执法不严”的不好印象，在一定程度上又影响了人民群众对检察机关的信任和支持。
二、 查找职务犯罪案件质量低的主要成因
检察机关侦查的职务犯罪案件质量不高，总体上来看，主要原因在于检察机关不能严格执法。但进行深层次地剖析，既有主观上存在执法不严的因素，也客观上存在的“地方保护”原因。如客观上表现为一些当地领导层中存在的“行政干预”，甚至于还有个人之间的“利害关系”等，但笔者认为类似上述的客观因素并非主要原因，而检察机关执法过程中自身存在的原因是主要的，概括起来主要有四个方面的问题：
1、 存在着重数量，轻质量的问题。由于近年来，各级检察机关都把检察业务作为中心工作来抓，因此查办职务犯罪案件也就自然成了检察业务工作中的重中之重，于是有些检察院便把“立案数量”作为工作标准之一，有的直接或变相地规定了“办案指标”，甚至对完不成指标的单位实行“一票否决”。这样，无形中就给办案人员施加了压力，从而产生了“紧迫感”。在办案过程中，为了完成任务数就搞一些凑数案子。这就给以后案件的审查起诉工作埋下隐患，最后又不得不为处理这类案件找台阶下。
2、 存在着重初查，轻侦查的问题。从办案的程序上看，初查是立案前的调查，从严格意义上看，它并不算是正式进入法律程序，只是为立案侦查做好有关方面的准备。在办案实践中，初查工作，尤其是秘密初查对突破案件确实具有举足轻重的作用，但要全面地固定证据或深挖犯罪还要靠侦查来进行。但在查办具有案件过程中，一些办案人员往往不能正确地把据这一点，主观上存在着重视初查，轻视侦查的思想，认为只要初查一结束，就等于案件告破。心中自然就有松一口气的想法，因而自觉不自觉地产生了盲目乐观，沾沾自喜，认为案件侦查工作已大功告成，其结果是长时间的搁置，形成了侦查不到位，证据不能及时固定，以至于给职务犯罪嫌疑人提供了喘息的机会，也为其进行反侦查创造了条件。许多后来“流产”涉嫌职务案件，当初就是基于上述原因。从办案目的看，初查是为立案创造条件，而侦查是为移送审查起诉创造条件，两者要求的严格程度不同。因此，一旦案件进入侦查阶段，稍有懈怠或动作迟缓，就会使一些处于不稳定状态的关键性证据随时都有流失的可能。所以，初查具有很大的局限性，而侦查过程中对一些强制措施、侦查技巧等技术手段的充分运用，对提高职务犯罪案件质量具有决定性的作用。
3、 存在着重口供，轻证据的问题。从基层检察机关近年来查办涉嫌职务犯罪案件的实际情况上不难看出，一些办案人员在具体侦查工作中还缺少证据意识，总是习惯于先拿下口供的作法，认为只要将犯罪嫌疑人的口供突破了，就意味着案件成功告破。而职务犯罪嫌疑人往往正是抓住了某些办案人员的这一弱点，采取“先守后攻”的办法进行反侦查活动。侦查阶段，涉嫌职务犯罪的嫌疑人为对付侦查人员的侦查，往往采取以下办法：一方面承认其部分犯罪事实，麻痹侦查人员，先稳住阵脚，目的是避重就轻，避免侦查人员的进一步深挖；另一方面嫌疑人又把希望寄托于审查起诉或审判阶段，伺机准备翻供，在公诉或开庭质证时，往往会出现一些出人意料的“新情况”，使得办案人员始料不及。因此，重证据而不轻信口供，应当成为检察机关侦查人员在办案中始终把握的一项原则，不要一拿下口供，就沾沾自喜，而是要十分注重和及时固定一些关键性的证据，注意对间接证据的收取，形成完整的证据链条，真正把案件办成“铁案”。
4、 存在着重分工，轻协作的问题。检察机关对查办涉嫌职务犯罪案件实行的是侦查、起诉分设制度，强化了内部的监督和制约机制，这无疑是一条成功的工作经验。但是，这种工作机制往往会使办案人员在查案中重视分工而轻视协作，从而为侦查办案带来的一些问题：如在办理职务犯罪案件中，由于侦查部门和审查起诉部门对案件的适用法律、证据固定的出发点和看问题的角度不同，往往会出现工作分歧。
三、 提高职务犯罪案件质量应采取的对策
检察机关提高职务犯罪案件质量，必须改革办案的考评标准，将“三率”即“立案率、起诉率、判决率”作为考评自侦部门工作的重要依据。在此基础上，还要对三个环节进行重点把握：
首先，在侦查环节上围绕证据搞侦查，解决“立案难”，确保“立得准”。职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人一般具有智商高、反侦查能力强、突破难的特点。办案人员在查处此类案件时，应围绕证据搞侦查。办案中，应注重在侦查艺术上下功夫，采取巧用谋略、外围取证、重点突破法。对举报材料中线索模糊的，一般采用秘密、快速侦查、了解知情人，在不惊动被举报人的情况下，获取外围证据。
其次，在起诉环节上应加强侦查与公诉部门的配合，详审细查固定证据，解决“起诉难”，确保“诉得出”。审查各种证据，使之形成证据锁链是出庭胜诉的关键。对于凡是案件移送审查起诉后，均应坚持侦查部门与公诉部门进行配合，在审查案件证据时，两部门的案件承办人均应坚持审查证据与证据之间的关连性，使之形成链条，互相应证。对贪污案件，尤其是窝案，涉案人员多、犯罪数额大、帐目复杂，需要做到帐证之间、帐帐之间、帐表之间相互对应，帐据与供述相一致，书证与人证相吻合，被告人供述、辩解与其他证人证言相统一，才能堵塞其翻供的退路。
再次，在公诉环节应树立一盘棋的思想，共同应对“判决难”的问题，确保案件能“判得了”。对重大、疑难案件引入适时介入侦查机制，解决自侦案件立案难的问题。如在侦查环节，根据案件的复杂、难易程度，坚持起诉部门适时派主诉检察官介入侦查活动，从庭审对证据的要求引导侦查人员调查取证，收集固定证据，做到立案环节早勾通，侦查环节慎行动，及时将证据的疑点排除，提高立案成功率。一是实行侦诉换位思考机制，解决职务犯罪案件存在的起诉难问题。证据是公诉的关键。整个检察机关应树立证据意识和侦查为公诉服务的观念，实行侦查、起诉换位思考机制，组织侦诉部门开展换位诉辩对抗赛活动，以彼此体验各自职责的异同，实现对证据要求的勾通，形成靠证据取胜的共识。二是坚持检察长跟庭考察制度，解决公诉人对胜诉信心不足的问题。对出庭支持公诉的职务犯罪案件，应坚持由检察长进行跟庭考察，并组织侦查、起诉部门有关干警旁听观模，在庭审中，检察长一方面可以根据被告人辩解和辩护人的辩护，发现翻供、翻证苗的头，及时提醒公诉人注意，另一方面也可以使旁听干警从中了解法官对庭审证据要求的最新动态，以便指导今后的侦查工作。三是实行技术部门协助出庭制度，用科技手段，证实犯罪，解决职务犯罪案件“判决难”的问题。依靠科技手段在庭审中证实犯罪往往能达到出奇制胜的效果。对复杂、技术含量高的职务犯罪案件检察机关要做到派技术鉴定人员出庭作证，依靠展示技术鉴定的证明效力，证实犯罪。


国家标准委


关于印发《关于加强强制性标准管理的若干规定》的通知

　　各省、自治区、直辖市质量技术监督局，国务院各有关部门，各直属标准化技术委员会：


　　为了适应社会主义市场经济发展和促进国际贸易的需要，加强强制性标准的管理，我委制定了《关于加强强制性标准管理的若干规定》，自发布之日起施行。现印发给你们，请遵照执行。

　　请你们将本《规定》尽快转发至各标准化技术委员会和标准起草单位，并请认真组织实施。

　　附件：《关于加强强制性标准管理的若干规定》

　　二○○二年二月二十四日

　　国家标准委办公室

　　2002年2月24日印发

　　附件：

　　关于加强强制性标准管理的若干规定

　　第一条 为了适应社会主义市场经济发展和促进国际贸易的需要，加强强制性标准的管理，根据《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国标准化法实施条例》和有关标准化规章的规定，制定本规定。

　　第二条 本规定所指的强制性标准包括要求全文强制执行或部分条文强制执行的强制性国家标准、强制性行业标准和强制性地方标准。

　　第三条 强制性国家标准应贯彻国家的有关方针政策、法律、法规，主要以保障国家安全、防止欺骗、保护人体健康和人身财产安全、保护动植物的生命和健康、保护环境为正当目标。

　　第四条 强制性标准或强制条文的内容应限制在下列范围：

　　（一）有关国家安全的技术要求；

　　（二）保护人体健康和人身财产安全的要求；

　　（三）产品及产品生产、储运和使用中的安全、卫生、环境保护等技术要求；

　　（四）工程建设的质量、安全、卫生、环境保护要求及国家需要控制的工程建设的其它要求；

　　（五）污染物排放限值和环境质量要求；

　　（六）保护动植物生命安全和健康的要求；

　　（七）防止欺骗、保护消费者利益的要求；

　　（八）维护国家经济秩序的重要产品的技术要求。

　　第五条 强制性标准由政府部门审定、批准并发布。强制性国家标准由国务院部际强制性国家标准审定委员会审定，由国务院标准化行政主管部门批准、发布。

　　第六条 标准化主管部门应确定固定的媒体（报刊或网站）用于向国内外通报和咨询强制性标准工作，并公开媒体的名称。

　　第七条 各有关政府部门、标准化技术委员会、企事业单位或个人均可按本规定第四条的范围向标准化主管部门提出强制性标准项目提案。

　　在提出强制性标准项目提案时，应提供项目草案和“制修订强制性标准项目建议书”（见附件表１）。

　　第八条 标准化主管部门确定强制性标准项目计划后，应在指定的媒体上通报项目计划的信息。

　　第九条 起草单位应按《强制性标准编写规定》的要求起草强制性标准，并按计划要求按时完成起草工作，起草过程中要向标准化主管部门报告项目进展情况。

　　第十条 起草强制性标准时，起草单位应编写“编制说明”。“编制说明”包括以下内容：

　　（一）工作简况，包括任务来源、协作单位、主要工作过程、主要起草人及其所做的工作等；

　　（二）标准编制原则和确定标准主要内容（如技术指标、参数、公式、性能要求、试验方法、检验规则等）的依据；

　　（三）国外相关法律、法规和标准情况的说明；

　　（四）与我国有关现行法律、法规和其他强制性标准的关系；

　　（五）重大意见分歧的处理结果和依据；

　　（六）强制的理由，预期的社会经济效果；

　　（七）贯彻强制性标准的要求、措施建议及设立标准实施过渡期的理由；根据国家经济、技术政策需要和该标准涉及的产品的技术改造难度等因素提出标准的实施日期的建议；

　　（八）废止现行有关标准的建议；

　　（九）其他应予说明的事项。

　　第十一条 起草强制性标准时，如果已有或有即将制定完成的相应的国际标准，应以这些国际标准作为基础，但要考虑我国的基本气候、地理因素和基本的技术问题等因素。

　　第十二条 强制性标准可包括贯彻强制性标准的要求和措施（包括组织措施、技术措施、过渡办法等内容）和标准所涉及的产品目录。

　　第十三条 在起草过程中，若需改变强制性标准的适用范围、强制内容或终止项目等，应立即报请标准化主管部门批准。

　　第十四条 起草单位在起草强制性标准过程中应广泛征求各方面的意见。

　　第十五条 强制性标准的审查必须采用会议审查程序。

　　强制性标准送审稿的审查应由技术委员会按《全国专业标准化技术委员会章程》采用会议审查程序进行技术审查。未成立技术委员会的，应成立审查组采用会议审查程序进行技术审查，审查组应由有关的政府机构、生产、贸易、检验、科研机构、消费者及用户等相关的各方代表组成，人数不少于十二人。

　　第十六条 强制性标准报批稿报标准化主管部门审批。

　　报批强制性标准时应提供英文摘要和“强制性标准通报表”（见附表２）。其它有关强制性标准报批要求按《关于报批国家标准的若干要求》执行。

　　第十七条 标准化主管部门应将与贸易有关的强制性标准报批稿刊登在有关媒体上，向国内外公开征求意见，期限一般为两个月。

　　第十八条 标准化主管部门经修改后将报批稿交强制性标准审查机构进行审查。

　　第十九条 强制性标准审查机构重点就强制的必要性、强制范围、与现行法律法规的关系、实施措施及过渡期等内容进行审查，并作出通过、取消或调整为推荐性标准等审查结论。

　　第二十条 标准化主管部门根据审查结论批准发布强制性标准。

　　强制性标准的批准、发布实行公告制度，并在指定的媒体上刊登已批准发布的强制性标准的有关信息。

　　第二十一条 强制性标准的发布和实施日期之间应留出足够的时间。如有必要，可设置强制性标准的实施过渡期。

　　第二十二条 强制性标准实施后，应定期进行复审，复审周期不应超过五年。

　　第二十三条 强制性标准复审的技术审查工作由标准化技术委员会承担，并应采用会议审查程序。复审结束后，应写出复审报告，内容包括：复审简况和继续有效、修改、修订、废止的复审结论。标准化主管部门根据复审结论作出复审结果，并及时向社会公布复审结果。

　　第二十四条 标准化主管部门要根据复审结果及时安排有关强制性标准的修改、修订工作。