淄博市萌山水库保护管理条例
山东省淄博市人大常委会
淄博市萌山水库保护管理条例
（2002年8月21日淄博市第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过 2002年9月28日山东省第九届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准 2002年9月30日淄博市人民代表大会常务委员会公告公布）
第一条 为了保护萌山水库安全和水体质量，发挥水库供水、防洪功能，根据《中华人民共和国水法》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于萌山水库库区（包括周村水库）工程设施、水体和集水区域的保护和管理。
第三条 水库工程及其附属设施属国家所有，受法律保护。任何单位和个人都有保护水库的义务，并有权对损害水库工程及其附属设施的行为进行检举。
第四条 水库保护管理工作应当坚持统一管理、安全第一、预防为主、防治结合的原则。
第五条 萌山水库水体作为城市供水水源实施保护。
第六条 市水行政主管部门负责萌山水库保护管理工作，萌山水库管理机构具体承担萌山水库的保护管理职责。
周村、淄川、博山、张店区人民政府以及有关行政管理部门，应当按照各自职责，协同做好萌山水库的保护工作。
第七条 市及相关区人民政府应当将萌山水库保护工作纳入国民经济和社会发展计划，并制定规划，采取措施，培育植被、涵养水源、保护水质，进行有效管理。
市及相关区人民政府应当支持萌山水库保护范围内乡（镇）村集体和个人，广开渠道发展经济。对于生态农业、涵养水源、植树造林等工程，应当从收取的水资源费中确定一定比例予以扶持。支持与扶持的具体办法由市人民政府制定。
第八条 萌山水库管理、保护范围是：
（一）水库大坝背坡及坡脚（指背坡坝脚和坝端坡脚）外延二百米区域为管理范围，坡脚外二百米至五百米区域为保护范围；
（二）水库溢洪道边线外五十米以内为管理范围，边线外五十米至一百米区域为保护范围；
（三）水库大坝迎水坝坡、坝顶路面及水库自建的防汛公路路面为管理范围；
（四）水库干渠两侧坡脚外四米以内为管理范围，坡脚外四米至十五米区域为保护范围；
（五）输水管道外缘两侧二米以内为管理范围，外缘两侧二米至五米区域为保护范围；
（六）水库其他管理设施的土地确权范围为管理范围，土地确权范围外五米以内为保护范围；
（七）水库防洪水位线以内的水域和陆域为管理范围，水库防洪水位线至范阳河、白泥河及其他河流分水岭范围内的区域为保护范围；
（八）周村水库防洪水位线以内的水域和陆域为管理范围，周村水库防洪水位线至淦河以及相近的其他河流分水岭范围内的区域为保护范围。
萌山水库管理机构应当根据前款划定的范围，在重点地段设立水库管理和保护标志。
第九条 市政府有关部门及相关区、乡（镇）人民政府编制城乡发展规划涉及萌山水库的，应当征求市水行政主管部门的意见。
第十条 在萌山水库管理范围内，禁止下列行为：
（一）擅自建设与水库水利工程无关的建筑物、构筑物；
（二）分割、占用水库水面；
（三）爆破、打井、采石、取土、挖筑池塘、垦植、放牧；
（四）毁坏水利工程、水文观测设施及其他设备、设施；
（五）非水库管理人员开启、关闭水利设备；
（六）擅自从水库中提水、引水或者从输水干渠和输水管道中截水、提水、引水；
（七）在坝顶路面和溢洪道桥上行驶履带车辆和载重量十吨以上的车辆；
（八）设置油库及化工类物品库；
（九）倾倒、堆放垃圾、渣土及其他废弃物；
（十）设置排污口，向水库及渠道排污；
（十一）在水体内洗刷车辆和带污染物的器具；
（十二）从事畜禽养殖、网箱养鱼以及毒鱼、炸鱼、电鱼、捕猎水禽等活动；
（十三）从事商业旅游设置游船码头及餐饮、经营摊点；
（十四）游泳、水上训练等水上活动（师以上军事机关组织的军事训练活动除外）；
（十五）法律、法规禁止的其他行为。
第十一条 因建设工程确需占用水库管理范围内土地的，应当经市水行政主管部门同意，并报有关部门批准。
在水库管理范围内修筑道路、铺设管线等需要破渠、穿渠、穿越水库供水管线的，建设单位应当向市水行政主管部门提出书面申请，市水行政主管部门应当在十五日内作出同意或者不同意的书面答复。
在水库管理范围内经批准的建设项目，工程建设方案应当经市水行政主管部门审查同意。工程竣工后，市水行政主管部门应当参加验收。
第十二条 确需在本条例第八条（一）、（二）、（四）、（五）、（六）项规定的水库保护范围内及水库防洪水位线外二百米至五百米区间内爆破、打井、采石、取土的，应当经市水行政主管部门同意。
第十三条 萌山水库管理机构应当按照有关技术标准，对水库工程设施进行安全监测，发现危及水库安全的隐患，应当及时采取措施，并立即报告市水行政主管部门。对达不到标准或者损坏的工程设施，应当及时进行抢修、养护、加固或者更新。
第十四条 水库生产桥、交通桥为水库运行、管理、维护专用通道，禁止水库管理机构以外的车辆通行。
第十五条 市环境保护行政主管部门根据水库水质要求，对水库保护范围内的污染源实行排污总量控制。总量超标时，应当责令有关单位减少或者停止排放污染物。
第十六条 在水库保护范围内禁止新建、改建、扩建直接或者淋滤向水体排放污染物的建设项目。
第十七条 对保护范围内超标排污的工矿企业、饮食服务业等单位应当限期治理。对经治理仍超标排污的，市、区人民政府应当按照管理权限，责令其停产、转产或者迁出。
水库保护范围内的采煤企业应当采取防范措施，防止煤矸石硫化物淋滤流入水库。未采取防范措施或者防范措施无效的，由环境保护行政主管部门依法予以处理。
第十八条 市水行政主管部门应当对萌山水库水量、水质进行日常监测，并会同市环境保护行政主管部门对水库水质进行评价。
第十九条 违反本条例第十条规定，有下列行为之一的，由市水行政主管部门或者其他有关部门责令停止违法行为，赔偿损失或者采取补救措施，并按照下列规定予以处罚：
（一）擅自建设与水库水利工程无关建筑物、构筑物的，按照每平方米建筑面积或者占压面积二十元以上二百元以下处以罚款；
（二）分割、占用水库水面的，收回占用水面，并对个人处以二百元以上二千元以下罚款，对单位处以五百元以上五千元以下罚款；
（三）爆破、打井、采石、取土、挖筑池塘、垦植、放牧的，对个人处以二百元以上五千元以下罚款，对单位处以五千元以上一万元以下罚款；
（四）毁坏水利工程、水文观测设施及其他设备、设施的，对个人处以三百元以上五千元以下罚款，对单位处以二千元以上一万元以下罚款；
（五）非水库管理人员开启、关闭水利设备的，处以一百元以上三千元以下罚款；
（六）擅自从水库提水、引水或者从输水干渠和输水管道中截水、提水的，对个人处以一百元以上一千元以下罚款，对单位处以一千元以上一万元以下罚款，并没收工具、设备；
（七）在坝顶路面和溢洪道桥上行驶履带车辆和载重量十吨以上车辆的，处以三百元以上一千元以下罚款；
（八）设置排污口以及油库、化工类物品库的，处以五千元以上二万元以下罚款；
（九）倾倒、堆放垃圾、渣土及其他废弃物的，责令限期清除，可以处一万元以下罚款；
（十）在水体内洗刷车辆或者带污染物器具的，处以一千元以上五千元以下罚款；
（十一）从事畜禽养殖、网箱养鱼、毒鱼、炸鱼、电鱼及捕猎水禽等活动的，处以五百元以上五千元以下罚款；
（十二）从事商业旅游设置游船码头、餐饮和经营摊点，不服从限期拆除决定的，强制拆除；
（十三）从事游泳、水上训练等水上活动的，对个人处以十元罚款，对单位处以一千元以下罚款。
第二十条 违反本条例第十二条规定，擅自爆破、打井、采石、取土的，由市水行政主管部门责令停止违法行为，处以五十元以上二千元以下罚款。
第二十一条 水行政主管部门及有关行政管理部门的工作人员在萌山水库保护管理工作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、收受贿赂的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 当事人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十三条 本条例自2003年1月1日起施行。
试论民族区域自治制度的完善途径
——以有效实现自治权为研究视角
摘要：民族区域自治制度是我国宪法规定的一项基本政治制度，对我国民族团结繁荣有很大促进作用。但在现行的法律体系中，民族自治地区的有效自治尤其是自治权的实现存在一定的问题，本文从民族区域自治制度出发，分析了自治权在现实运行中存在的问题，得出了以保障民族自治机关充分行使立法权、扩大民族自治地方经济自治权、完善民族法制体系为主要手段来科学实现民族区域自治的有效途径。
关键词：民族区域自治制度；自治权
我国是一个多民族的幅员辽阔的国家，各民族平等、团结与繁荣的问题一直以来都很受到关注。自从1947年5月第一个民族区域自治地方——内蒙古自治区成立以来，民族区域自治制度已经逐步得到《宪法》和《民族区域自治法》及相关法律的保障。它是国家的统一与民族地方自治的结合，也是国家民族政策与法律制度的共同体现。该制度对多民族国家尤其对民族自治地区意义重大，《民族区域自治法》亦被当地人们誉为“小宪法”。但是在现实的自治机关运作中，民族自治地区与一般行政地区并没有很大区别，《宪法》和《民族区域自治法》赋予自治地方的自治权没能得到充分得发挥。不禁引人深思。本文试图从宪法与行政学的角度来论述以上问题并探讨解决的途径。
一、民族区域自治制度的概念
我国的民族区域自治制度是在单一制国家结构下创造运行的，是一种相当特殊的民族自治制度，其特征是民族自治与区域自治的结合。也就是说它既不是单纯以民族为单位的民族自治，也不是自治区域内所有民族都自治的区域自治，而是实行区域自治的民族在本自治区内的自治。这种制度的优越性在于它不会使民族自治地方权力过大，同时给了自治地方聚居的少数民族一定的自治权，让他们体会到当家作主的地位，妥善得处理了民族关系问题。
二、民族地方自治权的概念与性质
自治权简而言之就是一种自治的权力。我们可以将自治权理解成：在一个社会团体内，由其成员自己制定相关章程行使权力主体的约束、支配权力客体的能力。而权力主体与权力客体都是在这个社会团体内部，也就是说它的本质就是社会团体内部权力主体通过制订相关章程自主管理的一种能力。
由于我国采取的单一制国家结构形式，自治权在地方治理中便较难体现。而我国又实行的民族区域自治制度则给了自治权存在与发挥作用的可能性。
按照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族区域自治地方政府拥有比一般地方政府较为广泛的自治权。在我国民族区域自治制度下的自治权与一般的自治权有着很大的区别。自治权在我国的概念可表述成：民族自治地方的自治机关，在《宪法》和《民族区域自治法》以及其它法律授予和规定的权限内，结合当地政治、经济和文化的特点，自主地行使管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权力和国家权力。[1]也就是说自治权的性质具有双重性，既有自主管理本民族内部事务的权力，又有管理本地方事务的权力，是民族自治权力与地方国家权力的叠加。
三、民族地方自治权的体现
按照民族区域自治法的规定，自治机关的自治权主要体现在以下方面：（1）制定自治条例和单行条例[2]。比如湖南省湘西土家族苗族自治州在成立以来就制定了《湖南省湘西土家族苗族自治州自治条例》、《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例》等许多自治条例与单行条例。（2）变通执行或者停止执行上级行政机关的行政法令[3]。（3）组织本地方维护社会治安的公安部队[4]。（4）经济文化事业自主管理[5]。（5）所辖区内自然资源与自然环境的自主管理[6]。如湘西州自土司王朝制度开始，因茶树的多种功效，土家族苗族人民一直偏爱于它，于是州内山坡遍植茶树，现今各经济林木的种植冲击了茶树的生存。湘西州永顺县下政府尊重当地人民的习惯，出台了关于保护茶树的相关规定。（6）自主管理财政[7]。（7）自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育等事业[8]。如湘西自治州经常举行土家社巴节和苗族九九节等大型节日庆祝活动，发展土家织绵、苗族鼓舞等民族艺术。制定了《湘西土家族苗族自治州里耶历史文化名镇保护条例》、《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名镇保护条例》等相关单行条例。（8）自主使用发展语言文字[9]。（9）培养实行自治的少数民族人才和任用实行自治的少数民族干部的优先权[10]。如在中共湘西自治州委文件《关于湘西自治州2001——2005年培养选拔少数民族干部工作的意见》中明确规定了在各机关党政干部中实行自治的少数民族干部应占的比例和大办加强少数民族干部的培养工作。（10）自主制定管理流动人口的办法与计划生育相关政策[11]。如州政府出台了《湘西自治州人民政府关于进一步落实农村独生子女户和两女结扎户计划生育家庭优惠政策的意见》等政府文件进行相关管理。
四、自治权行使现状及存在问题
在实际政府与人大工作运行中，民族自治地区与其它行政地区区别不大，自治权表现并不充分。邓小平早就曾指出：“实现民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里得到好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”[12]要实现民族自治，经济自治是很重要的方面，只有经济发展起来，实现其它方面得自治才有基础。自治权的行使主要表现在制定自治条例上和单行条例上，或者颁布实施尊重当地少数民族人民习惯的政府规章。但从自治地方制订的自治条例和单行条例中可看出，现在自治地方主要是以保护当地少数民族民风民俗或自然环境为主要内容，绝少涉及政治经济等实质方面与其它行政区域不同的内容，更不敢行使对上级法令命令的变通和停止执行的权力，而这点却是自治确实在实现得最好体现。《宪法》和《民族区域自治法》中都明确规定保护少数民族习惯，因而这不可能与上位法律法规存在冲突，也就不存在自治权最大限度发挥的机会。民族区域自治制度也就名存实亡。
五、民族区域自治的实现即怎样拥有广泛现实的自治权
（一）保障民族自治机关充分行使立法权
综观整个立法要素，最关键的是“人”这一要素。但是实践中由于经济因素和地方固有的利益集团的阻挠，立法机关具有法律专业知识、能够参政议政的高素质人才很少，不能吸引人才或者即使引进人才，但由于不能融于新的环境而被排斥或同化。因此，建立人才引进和保障机制尤其显得迫在眉睫，并且加强对现有人员的培训，提高专业素质。
在立法内容方面，也有很多尴尬之处：
（1）民族法规大都为原则性规定，过于笼统、概括，可操作性差，以至于规定可自主变通执行而不能变通执行。因此，建议中央立法尽量对民族自治条款作详细的明确的规定。
（2）立法数量多，但是质量差，民族特色不鲜明，大量重复立法，很多与上位法雷同，上位法规定的该细化的原则性规定被大量引入立法之中，这样必然造成立法资源的浪费。因此，必须选好立法项目，立法调研要深入实际，立足与现实，关注热点重点，不能搞书生立法。
在立法过程中，公民不能够参与到立法上，一方面由于很多公民法律知识不够，另一方面没有建立这样的机制。因此，有必要进行普法宣传，提高公民的法律意识，而且引入立法听证，立法助理，立法公开公告等制度，是公民有机会参与立法活动，提出意见。
在实施立法和执法过程中，缺乏监督机制。要加强立法监督，对立法内容进行审查，是否与上位法冲突。在执行过程中加强上级司法机关和人民群众的监督。
（二）落实民族自治地方的经济自治权和财政自主管理十分重要
在自治权力的众多体现中，经济自治权是实现其它权力的基础，无疑是很重要的一种。虽然根据《民族区域自治法》的规定，民族自治地方有经济自主权和自主管理财政的权力。但是，过去对民族自治地方的经济自治权注意不够。今后应扩大民族自治地方的经济自治权，才能适应社会主义市场经济的自主性要求。财政自治是民族自治地方经济自治的一项重要内容。1980年以来，中央对民族地区实行了新的财政体制，先是“划分收支，分级包干”，后又发展为“划分税利，核定收支，分级包干”。根据这个规定，收支全部留归自治地方，支大于收的差额，由国家统一核定一个基数，给予定额补助，每年递增10%。但这一政策在1987年的财政体制改革中消失[13]。在现行的分税税制财政体制中，中央财政对民族地区的照顾通过中央对地方税收返还和转移支付制度体现出来。如按分税制的规定，中央收入为关税、海关代征消费和增值税，中央直属企业所得税与中地共享税中消费税的75%等，而地方则收入不包括中央直属部门的营业税、地方各企业所得税、土地增值税与消费税的25%等。[14]这就把民族地区原有税源中的大部分纳入中央，减少了地方的财政收入，使地方财政对中央财政的依赖性更大，而又实行财权与事权相统一的政策，民族自治地区地方政府想有效实行自治便更加难办。实行分级分税制后，地方财政收入就主要依靠地方工企业的税收。但是民族自治地区多在偏僻落后的地区，很难掌握到高新技术和吸引大批优秀人才，工业与企业经营状况不理想，税源不稳。而民族自治地区地理气候条件复杂，其行政管理、文教卫生等各项事业的发展，又需要大量的财政支持。从而使地方的财政更加捉襟见肘，也无力支持地区民族企业的发展，形成恶性循环。而我国转移支付制度又存在很多不合理因素，如不能考虑各地区经济发展不平衡的实际情况，实行两税超基数返还规定，这对少数民族自治地区这些经济相对落后的地区便十分不利，反而容易进一步扩大与其它经济发达地区的差异；现行转移中多以专项转移支付为主，一般转移支付很少，这不便于地方自主统筹安排资金，而且自治地区的经济实力与人才条件相对落后，无力与其它地区争取到专项项目。因此，在当前民族自治地区经济发展关键时期，中央应给予其财政上的更大优惠。如中央应对民族自治地方在税目、开征范围和减免等方面应给予一定的自主权和优惠政策，调整分税制中上交中央财政的比例，多进行一般转移支付或者特意下拨适合民族自治地区实地情况的专项资金等，以增强民族自治地方财政的自给和经济自治能力，充分体现民族区域自治制度的优越性，实现民族自治。
