关于做好进一步治理整顿土地市场秩序检查验收工作的函
国土资源部
关于做好进一步治理整顿土地市场秩序检查验收工作的函
各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团：
按照国务院领导同志的要求，对下一步治理整顿土地市场秩序的工作，各级地方政府领导一定要高度重视，切实加强领导，主要领导要亲自抓好国务院召开的全国治理整顿土地市场秩序电视电话会议要求的落实，不能虎头蛇尾，不能半途而废，防止走过场。要通过这次治理整顿，使违规设立的各类开发区（园区）得到清理和规范，使经营性用地招标拍卖挂牌出让制度得到普遍推行和落实，使非法占用和非法转让土地的行为得到依法查处，使土地市场秩序和土地执法环境得到明显改善。我部商国家发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署，制定了《进一步治理整顿土地市场秩序检查验收方案》。请根据该方案的要求，认真落实整改措施，做好治理整顿土地市场秩序的检查验收工作。
附件：进一步治理整顿土地市场秩序检查验收方案
二OO三年十月十三日
进一步治理整顿土地市场秩序检查验收方案
为了认真贯彻国务院关于进一步治理整顿土地市场秩序的重大决策，确保治理整顿工作取得实效，根据国务院电视电话会议精神和国土资源部《关于印发〈进一步治理整顿土地市场秩序工作方案〉的通知》（国土资发〔2003〕49号），经商国家发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署，制定本方案。
一、检查验收要求
各地要以“三个代表”重要思想为指导，以科学、务实、严肃、认真的态度，严格检查验收，确保治理整顿工作不走过场。
（一）检查验收重点是看治理整顿是否取得实效。要通过这次治理整顿，使违规设立的各类开发区（园区）得到清理和规范，使经营性用地招标拍卖挂牌出让制度得到普遍推行和落实，使非法占用和非法转让土地的行为得到依法查处，使土地市场秩序和土地执法环境得到明显改善。
（二）检查验收先由省级政府统一领导，逐级进行。在此基础上，国务院有关部门组织抽查验收。
（三）检查验收要从严掌握，不得随意降低标准。对验收不达标的要采取得力措施，限期整改。在整改期间，上级国土资源管理部门暂停受理当地建设用地报件、暂停下达建设用地指标。国务院督查组督查过的重点城市，验收不达标的，视为该城市所在省（自治区、直辖市）验收不达标。
二、检查验收标准
(一)认真贯彻国务院电视电话会议精神，扎实推进治理整顿工作
1、各级领导高度重视，做到了主要领导亲自抓、负总责，分管领导主动协助，其他领导积极配合，有关部门切实参与。根据要求，对本地区治理整顿工作进行了部署和安排，并认真进行了督查。
2、认真分析本地区土地市场秩序中的突出问题，查找原因，采取有效措施进行整改，取得了明显成效。
3、对本地区出台的有关土地市场的政策法规进行了清理，与现行法律法规相抵触的予以撤销或修改。
4、对国务院督查组提出的督查意见认真落实，按照要求进行了整改。
（二）清理开发区（园区）用地取得明显成效
1、根据《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》（国办发明电〔2003〕30号），已停止审批设立新的开发区（园区），停止扩区。
2、根据《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）和国土资源部《关于印发〈开发区（园区）清理整顿核查统计表〉的通知》（国土资厅发〔2003〕94号）的要求，已摸清开发区（园区）底数，并如实上报。
3、对开发区（园区）违反土地利用总体规划或者城市总体规划圈占的土地，圈而未用的，已经或者正在复耕、恢复原用途；开发建设的土地，不能复耕或者恢复原用途的，按照建设用地总规模不扩大、耕地和基本农田总量不减少的原则，已经或者正在依法修改土地利用总体规划，并从所在区域土地利用总体规划剩余建设用地指标中核减。
4、开发区（园区）用地虽经依法批准，但缺乏建设条件、项目资金不落实、尚未开发建设的，政府依法收回了土地，能够复耕的，已经或者正在组织复耕。
5、开发区（园区）建设用地实行集中统一管理，违法下放农用地转用、土地征用、供地审批权以及违法下放土地规划和城乡规划管理权得到纠正。
（三）经营性用地招标拍卖挂牌出让制度得到全面落实
1、对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）实施前遗留的问题已认真清理，摸清底数。对按照有关规定可以协议出让的，已逐项登记并向社会公布出让结果。
2、2002年7月1日以后，经营性用地严格按照规定以招标拍卖挂牌方式出让。
3、领导干部违规干预经营性用地出让的问题得到纠正,对造成重大经济损失的有关责任人按照有关规定进行了处理。
（四）执法不严、管理松弛得到纠正，依法行政水平明显提高
1、非法占用、转让土地的行为得到查处，对重大典型案件进行了通报或者曝光。
2、对未经合法批准用地行为负有责任的政府及主管部门领导已经作出深刻检查。对违反规划批地且造成严重后果的，进行了严肃查处。
3、对征地补偿安置不落实等关系农民切身利益的问题引起高度重视，并采取了有效措施。
4、国土专项资金管理违反财经纪律，特别是违反国家“收支两条线”规定的问题得到纠正。
5、土地市场建设各项制度未建立或者不完善的，在治理整顿期间建立或者完善，并有效地贯彻执行。
三、检查验收方法和步骤
（一）检查验收方法
检查验收要听取政府工作汇报，召开座谈会，听取群众意见，调阅台帐、卷宗、图件，核查相关资料和数据，并进行实地检查。
（二）检查验收步骤
各级地方政府都要认真按照本方案进行自我检查和总结，在此基础上，从县级政府开始逐级向上一级政府申请检查验收。检查验收由上一级政府逐市（地、州）、逐县（市、区）进行。20%以上的县（市、区）验收不达标的，该市（地、州）不得向省级政府申请验收。
各省、自治区、直辖市政府应于2003年底前向国务院提交进一步治理整顿土地市场秩序工作报告，并抄送国土资源部。国土资源部会同国家发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署于2003年12月起组成联合检查组，陆续对各地治理整顿工作完成情况进行抽查验收。
关于建立仲裁机构受托调解制度的思考
张在祯
【中文摘要】
本文概述了我国现行仲裁法对调解制度的安排，界定了（既不同于“仲裁程序外的调解制度”又不同于“仲裁程序内的调解制度”的）“仲裁机构受托调解制度”的基本概念，浏览了委托调解制度在我国的发展状况，列举了党和国家支持建立仲裁机构受托调解制度的有关政策，探寻了仲裁机构受托调解制度的法律依据，举例说明仲裁机构受托调解制度的需求，讨论了仲裁机构受托调解制度的运行模式，设计了仲裁机构受托调解结案的方式，审视了仲裁机构受托调解法律文书的效力，构想了仲裁机构受托调解制度的实施步骤，建议对仲裁机构受托调解业务进行监督控制。
【Abstract】
This text outlined the provisions in effect about mediation specified in the arbitration law of the People's Republic of China and relevant arbitration rules, defined the basic concept of delegated mediation system with arbitral proceedings, which is different from mediation beyond arbitral proceedings and mediation within arbitral proceedings, scanned the developing condition about delegating mediation system of our country, enumerated the main points specified in the government’s relevant policies on supporting the delegated mediation system with arbitral proceedings, explored legal provisions of the delegated mediation system with arbitral proceedings, illustrated with an example of the need for the delegated mediation system with arbitral proceedings, discussed the working mode of the delegated mediation system with arbitral proceedings, designed the way winding up a case of the delegated mediation system with arbitral proceedings, examined legal binding force of document of the delegated mediation with arbitral proceedings, conceived the idea of implementing stages of the delegated mediation system with arbitral proceedings, proposed that the delegated mediation with arbitral proceedings should be controlled.
【关 键 词】 仲裁 调解 仲裁程序内调解 仲裁程序外调解 仲裁机构受托调解
△ 序言
目前，我国正在探索建立“大调解”工作体系。“在大调解工作体系中，党委、政府、各行业、各部门以及社会团体、公民都能发挥不同作用，充分体现了社会多元参与的精神”， 积极探索仲裁制度如何与人民调解、行政调解、司法调解制度相结合，特别是仲裁机构接受民间组织、行政机关和审判机关的委托，调解经济纠纷特别是商事纠纷，具有广阔的创新与发展空间。笔者拟从现行仲裁法对调解制度的安排、委托调解制度的实践发展状况、仲裁受托调解制度的政策支持、仲裁受托调解制度的法律依据、仲裁受托调解制度的需求举例、仲裁受托调解制度的运行模式、仲裁受托调解结案方式的设计、仲裁受托调解法律文书的效力、仲裁受托调解制度的实施步骤、仲裁受托调解业务的监督控制等十方面，谈谈关于我国建立“仲裁机构受托调解制度”的思考。
一、现行仲裁法对调解制度的安排
在深入探讨“仲裁受托调解”制度之前，有必要简析我国现行仲裁法规对调解制度的已有安排。
1994年《中华人民共和国仲裁法》（以下简称“《仲裁法》”）第51条规定“仲裁庭在作出裁决前，可以先行调解。当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解。调解不成的，应当及时作出裁决。”可见，《仲裁法》所规定的调解是“仲裁程序内的调解”，其前提是纠纷案件已具仲裁协议并进入仲裁程序。
作为国内具有代表意义的仲裁规则《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则》（2005版）（以下简称“《贸仲规则》”）第40条（仲裁与调解相结合）第1项规定“当事人在仲裁委员会之外通过协商或调解达成和解协议的，可以凭当事人达成的由仲裁委员会仲裁的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会组成仲裁庭，按照和解协议的内容作出仲裁裁决。”第5项进一步明确“在仲裁庭进行调解的过程中，双方当事人在仲裁庭之外达成和解的，应视为是在仲裁庭调解下达成的和解。” 《贸仲规则》通过“仲裁协议”和“在仲裁庭进行调解的过程中”作为前提条件，将“当事人在仲裁委员会之外通过协商或调解达成的和解协议”和“双方当事人在仲裁庭之外达成的和解”统一纳入了“仲裁调解”轨道。
可见，就《仲裁法》和《贸仲规则》的规定而言，我国现行的“仲裁调解”仍属仲裁活动的范畴。当然，如果从受理仲裁必须以存在仲裁协议为前提这个角度而言，仲裁也是接受当事人委托。仲裁庭主持的调解活动，要么当事人自愿，要么征得当事人同意，本质上也属于“受托”进行的。但是，这种以当事人达成的“仲裁协议”为前提的“仲裁协议调解”与本文所讨论的“仲裁机构受托调解”尚有重大区别。
本文所称“仲裁受托调解”即“仲裁机构接受委托调解”，是指仲裁委员会等仲裁机构接受（行业协会、社会团体、企事业单位等）民间组织（或称“社会组织”）、行政机关和审判机关的书面委托，并征得当事人书面同意，指定或由当事人选择的仲裁员作为调解员，通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民商事纠纷的活动。 与现行“仲裁协议调解”属于仲裁活动的范畴相比，“仲裁机构受托调解”本质上属于调解活动的范畴。
在此需要附带说明的是，根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）（以下简称“2009年《若干意见》”）第9条规定 ，我国实践中确实大量存在着由仲裁委员会专门设立的调解组织进行的，不适用仲裁庭主持下的调解规则，而适用由仲裁委员会制定的单行调解规则 的调解活动，是一种独立于仲裁程序之外的通过调解解决纠纷的方式。显然这种“仲裁庭外调解”又不同于上述的“仲裁协议调解”和“仲裁受托调解”。
二、委托调解制度的实践发展状况
根据我国现行《民事诉讼法》、《仲裁法》及其司法解释规定，我国解决法院和其他机关、组织对民事经济纠纷案件的主管原则表明，若当事人既没有在合同中订立仲裁条款，也没有以其他书面方式在纠纷发生前或者纠纷发生后达成请求仲裁的协议，或者合同的双方当事人在书面合同中已经依法协议选择法院管辖的，就不可能启动仲裁程序，当然也就不可能进行“仲裁协议调解”。
问题是，对于数额较大的商事合同纠纷或者不动产纠纷，遇到当事人没用订立仲裁协议；或者因仲裁协议的相对性使得仲裁机构不能同时审理；特别是在商事调解组织、行业调解组织 、行政机关、法院有较为合理的理由，认为若将案件委托给仲裁机构调解处理更为适宜等情况时，可否委托仲裁机构进行调解呢？
上海市高级人民法院、上海市司法局在总结长宁、杨浦区试点工作经验的基础上，于2006年2月印发了《关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》，标志着上海全面推行民事纠纷委托人民调解工作。 2006年上海市高级人民法院、上海市人民检察院、上海市公安局、上海市司法局还印发了《关于轻伤害案件委托人民调解的若干意见》；2007年上海市公安局、上海市司法局又印发了《关于治安案件委托人民调解的若干意见》；全国各地也相继出台了有关规范民事案件委托人民调解和轻微刑事案件委托人民调解的规定，推广实施委托调解制度。
正是实践中有的基层人民法院、公安机关将其已经受理的纠纷委托人民调解委员会调解。在《中华人民共和国人民调解法》（以下简称“《人民调解法》”）立法过程中，就有意见认为应将“委托调解”制度在人民调解法中作出规定。有的部门、学者也建议在调解程序中增加“人民调解委员会可以接受人民法院或者其他国家机关的委托，对一些民事案件进行调解”。 鉴于调解的性质与诉讼程序和行政程序的关系及法律后果等问题，尚需在实践中进一步探索论证而暂未将“委托调解”制度写入《人民调解法》。
虽然这些“委托调解”并非我们要谈的“仲裁机构受托调解”（即“委托仲裁机构调解”），但是这些实践活动已经给了我们足够的启迪，包括仲裁受托调解在内的“委托调解”制度的具有可操作性。
三、仲裁受托调解制度的政策支持
近几年来，党和国家的一系列方针政策为我们积极研究仲裁机构受托调解制度提供了强有力政策支持和巨大的探索空间：
2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出“积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。要积极探索解决民事纠纷的新机制。”
2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“加强司法民主建设，健全公开审判、人民陪审员、人民监督员等制度，发挥律师、公证、和解、调解、仲裁的积极作用。”
2007年胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”
2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出“健全社会矛盾纠纷调解机制。推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解主体的有效互动，形成调解工作合力。”
2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“加强和创新社会管理。按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台。”
2010年司法部长吴爱英在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上作《关于的说明》时谈到“人民调解与司法调解、行政调解等共同构成的“大调解”体系，为预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。”
2010年《司法部关于深入学习宣传贯彻的通知》提出“推动企（事）业单位和专业性、行业性人民调解组织建设”。据悉“目前全国82.4万个人民调解组织中，行业性、专业性调解组织1.2万个” 。这些“行业性、专业性调解组织”也可以将其受理的纠纷案件委托给仲裁机构调解处理。
四、仲裁受托调解制度的法律依据
“2009年最高法院《若干意见》”第1条提出“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接”。第2条提出“完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效”。第10条提出“人民法院鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位等建立健全调解相关纠纷的职能和机制”。第14条规定：“对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解。” 第15条规定“经双方当事人同意，或者人民法院认为确有必要的，人民法院可以在立案后将民事案件委托行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织协助进行调解。”笔者认为，这里的“其他具有调解职能的组织”应当包括“仲裁机构”。
《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发〔2010〕16号）（以下简称“2010最高法院《若干意见》”）第11条在“2009年最高法院《若干意见》”的基础上进一步强调“继续抓好委托调解和协助调解工作。在案件受理后、裁判作出前，经当事人同意，可以委托有利于案件调解解决的人民调解、行政调解、行业调解等有关组织或者人大代表、政协委员等主持调解，或者邀请有关单位或者技术专家、律师等协助人民法院进行调解。”第29条规定“各级人民法院应当加强与其他国家机关、社会组织、企事业单位和相关组织的联系，鼓励各种非诉讼纠纷解决机制的创新，通过适当方式参与各种非诉讼纠纷解决机制的建设，理顺诉讼与非诉讼相衔接过程中出现的各种关系，积极推动各种非诉讼纠纷解决机制的建立和完善。”
如果说“2009年最高法院《若干意见》”已经提出“委托调解”制度的话，那么“2010年最高法院《若干意见》”在进一步强调的基础上，又为仲裁接受司法委托调解开辟了广阔的创新与发展空间。而“2009年最高法院《若干意见》”作为经中央批准的、最高司法机关发布的、具有司法解释性质的法规性文件，无疑具有法律规范效力。
