浅谈法官职业化
郭辉 杨雁斌
原最高人民法院院长肖扬同志指出：“法官职业化建设是提高法官队伍整体素质的重要途径，在今后一个相当长的时期，是法院队伍建设的一条主线”。由此可以使我们理解到法官职业化的时限界定不是短时内一蹴而就的，法官职业化要受到政法体制的制约、经济发展制约、法律框架的制约，在近十年、二十年甚至更长时间内都应是法官职业化的准备阶段。进一步的说，法官职业化是受相关要素的制约，不仅是法院系统内改革的问题，这是一个历史过程，笔者在此文中仅就职业待遇、职业准入、职业培训、职业环境、职业地位等方面问题作一些粗浅的探讨。
职业待遇------鸡与蛋孰为先
法官的职业待遇在职业化的进程中是一个十分敏感而又谁都无法回避的问题，围绕这个问题争论颇多，主要集中为两种意见，其一是高薪来养廉，高薪吸引高素质人才；其二是能力贡献与报酬应相对称，现实的法官队伍给予高薪另人难以信服。两种意见各有道理，就如探求“鸡生蛋还是蛋生鸡一样”，争论下去恐怕不会得到答案，也实在没什么意义。
提高待遇就一定会提升素质吗？回答显然是否定的。素质不是一朝一夕提高的，就如中国足球甲A联赛的职业球员，其收入在国内体育界不能说不高，但竞技水平走向世界了吗？相反，从法官职业特殊性看，不提高待遇能保证高素质的法官队伍吗？答案是决对不可能的，二流的环境，三流的待遇，在市场经济条件下肯定不能吸引一流人才。法官手中握有世人心目中具有相当份量的权利，而生活（相当一些老少边穷的基层法院法官）却十分窘迫，这种巨大的反差如何消除，那种近似于“不食人间烟火”的法律“守护神”“包青天”一直被推崇备至，但也确实是可望不可及的，至少要求每位法官都达到这种崇高的境界，真的很不现实。因此，适当的、渐次的增加法官的收入，提高他们的待遇，特别是对那些老少边穷的法院予以政策倾斜是十分必要的。应当逐步改变法院经费单纯依靠地方财政拔款的做法，实行全国法院系统经国家计划单列，财政统一拔款，并立法保障司法经费，建立独立的司法预算制度，以逐步消除地域的差异及地方财政统筹等原因，造成不同法院之间经费保障的巨大反差。同时，减少法官数量，保障个体待遇的提高，加大提高一线法官的待遇力度，打破吃地方财政饭，法院看地方脸色，不得已地方保护主义等现象。在法院内部不能以单纯的工龄、行政级别等传统工资计量方式 ，形成不同工不同酬，打破工资平均主义。改变在有的地方法官收入不如司机、后勤人员的怪现状。可以说，提高法官的职业待遇应当与强化职业素质同步，只是辐度和方式酌情而定。
职业准入。门槛不能高低一致
以往法院选人的过程是用人者无权选人，选人者并不用人。法院不能根据自己的需要选拔人才。自“司法考试”后，各基层法院招录有审判资质的人越来越难。全国统一司法考试这个门槛在中国现有国情，可谓门槛够高了，但对基层法院而言，又有多少取得司法考试证书的人能主动进门呢？原因是本身不是梧桐树，自然难得俊鸟垂青。相反，中级法院、高级法院和经济状况好的法院人才集中甚至浪费，与一些法院审判人员近乎断档的“无米下炊”的法院相比，法官缺少流动性，宏观调配的政策应有所改变。基层法院案件绝大部分事实简单、涉及法律关系单一。以民事案件为例，调解结案占半数以上，法官所涉及问题是事实审，依赖于解决纠纷的能力和经验，有赖于人生阅历和司法技巧，纯运用法学理论审结案件数量并不太多。因此，若将基层法院门槛较高、中级法院的门槛略低一些，既能解决基层法院进人难的问题，同时也符合基层法院的司法任务。
职业培训-----磨刀未必用于砍柴
对于现行的法官职业培训存在许多不同看法，主要集中在培训的方式、效果、内容上，认为培训的方式应当侧重于短期的专题培训而非长期的系统培训，培训内容应侧重于岗位技能的培训而非学历教育的普及等。有两个方面问题需要引起高度重视，一个是培训的重点不应该体现在一般法院知识的掌握上，对于法官如何在办理案件中灵活，合理适用自由裁量权，如何深刻理解程序正义，如何在办理具体案件时充分体现司法的人文性、体现适用法律的理性和感性的柔和。不仅使法官明白怎样做，而且要让法官明白为什么这样做，努力培养法官独特的思考论证方法，而不是机械的对法律条文生搬硬套。另外，培训的对象往往局限于院长、副院长、庭、局长，目的也大多是续职资格培训或较高级别的法官轮训，而对那些处于审判一线的普通法官却鲜有参加培训的机会，只能凭着“老本”维持日常审判，缺乏就专题法律业务的及时“充电”难免“坐吃山空”。而经常接受培训的院、庭领导却不直接办案或相对办案数量较少，这一问题应当引起充分的重视。不仅要注重提高院、庭长们对审判工作的驾驭和指导能力，还要切实注重审判一线法官的知识积累和更新。同时，要建立一种通过培训，有目的、有计划地培养普通法官中的精英之才绿色通道，对可造之才拉出来“单练”，回去可以激励和带动更多的人才“脱颖而出”。此外，还应当尽可能避免上边讲，下面听的千篇一律的培训方式，采取专题研讨，案例分析、庭审观摩、点评等更灵活、更生动的形式，还要通过严格的考试和考核，真正检验出培训的效果，使培训既有名，又有实，而不是把培训当作“贴金”和“渡假”的机会。
职业环境-----常出污泥焉能不染
长期以来，走群众路线，与人民群众打成一片，这是我们一贯坚持的司法原则，在不同的历史时期，这条原则也确实发挥了相当大的作用。然而，现阶段群众路线怎么走，怎样处理法官与周围社会环境的关系，这是需要我们重新思考的。一些人根据西方的司法制度，提出法官应尽可能远离于周围的环境，尽可能避免与公众的接触，特别是尽可能远离家居生活，柴米油盐等日常琐事，这样可以保持一种近乎于“超凡脱俗”的境界而不轻易受到世俗的影响。这种观点显然不符合我国现实的国情，但必竟有一定的道理，可以结合我们自身实际加以研究、借鉴。
从最近出台的一系列规范法官的行为的制度和规定看，都强调了法官要严禁参加有损于自身形象的社会活动，严禁出入有损于法官形象和让公众产生合理性怀疑的场所，这些规定的正确性勿庸置疑。然而目前的法官待遇水平，选任渠道，生活环境决定着他们客观上每时每刻都要与周围环境发生着关系，法官的选拔任命、职务晋升、收入待遇都由地方党委、人大、财政等相关部门决定，家庭、子女安置受制于他人，这种千丝万缕的联系不是说割断就可能割断的。同时在解决法官个人生活保障、家庭负担等方面，法院自身显得无能为力。在这种情况下，我们的法官主观上确实想结交更多的人这样才能解决更多的实际问题，否则会寸步难行。这种现实使我们执行规章制度时，总是显得心有余而力不足，要求他们成为“超凡脱俗”、“君子和而不流”的人群，实在很难。因此，在强调法官与社会之间建立“防火墙”、“隔离带”之前先要解决一些关乎他们切身利益的相关问题，如提职晋级，生活待遇问题等，应逐步加强法院在这些方面的决定权和自主权。要在强调法官审判独立的同时，尽可能辅之以审判独立的配套保障，通过强化法院对司法资源占有的充分性和自主性，来确保审判独立，当然这些问题涉及深层的体制问题，是涉及国家改革的问题，虽然难度很大，但从司法公正角度出发，这也是需要尽快解决的。
职业地位-----皮之不存，毛之焉伏
“人民法院依法独立行使审判权”这条基本原则我们再熟悉不过了。而法院独立与法官独立，两者之间是怎样的一种关系。我们谈到法院依法独立办案时，似乎总是有意无意地回避法官独立这个敏感性问题，只是要求法官要承担责任。事实上“判决错”与“判者错”是两个不同概念，法官在办案中是没有系保险带的攀崖者，办案愈多风险愈大。我们始终强调的是法院的权利如何发挥，法官实际上并不能独立行使审判职权，由于观念上不能彻底解放，直接导致了审判活动中，职责分离、权责分家、地方党委、政府干预、人大的个案监督，检察机关、纪检部门，甚至上访部门的监督，院审委会的把关等等，法官永远是长不大的孩子，让人难以放心，但一直如此关怀下去，法官必将永远难以让人放心。法官不能真正独立，在行使审判职权时的中立化、责任意识以及人格独立方面无从体现，法院的独立从何谈起，正所谓皮之不存、毛之焉伏。“法官除了法律没有别的上司”，马克思这段经典之句只有真正付诸实际之时，才是我们期望成真之日。
参考资料：1、肖扬《在全国法院队伍建设工作会议上的讲话》
2、彭永和《法官制度改革与基层法院建设（提纲）》
3、杨雁滨《漫谈法官职业化》
安徽省散装水泥专项资金征收和使用管理实施办法
安徽省人民政府
安徽省人民政府关于印发安徽省散装水泥专项资金征收和使用管理实施办法的通知
皖政〔２００３〕８０号
各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
现将《安徽省散装水泥专项资金征收和使用管理实施办法》印发给你们，请遵照执行。
安徽省人民政府
二○○三年十月二十三日
安徽省散装水泥专项资金征收和使用管理实施办法
第一章 总 则
第一条 为贯彻落实《国务院对进一步加快发展散装水泥意见的批复》（国函〔１９９７〕８号）和《财政部、国家经贸委关于发布〈散装水泥专项资金征收和使用管理办法〉的通知》（财综〔２００２〕２３号）等有关规定，结合我省实际，特制定本办法。
第二条 散装水泥专项资金（以下简称“专项资金”）是国家为支持散装水泥事业发展而设立的具有专门用途的政府性基金，收入全额缴入地方国库，纳入地方财政预算，实行“收支两条线”管理。任何单位不得截留、坐支、挤占、挪用。
第三条 专项资金征收、使用和管理按照财政部、国家经贸委财综〔２００２〕２３号有关规定执行；省级财政部门和省级经贸行政主管部门负责制定实施办法；各级财政部门和散装水泥行政管理部门（指散装水泥办公室，以下简称“散办”）负责组织实施。
第四条 专项资金实行预、决算审批制度。各级散办应按照同级财政部门的规定，编制专项资金预、决算，经散装水泥行政主管部门审核同意后，报同级财政部门审批和上级散办备案。
第五条 专项资金征收、使用和管理应当接受同级财政、审计部门和上级散办的监督检查。
第二章 征 收
第六条 凡在我省行政区域内生产袋装水泥的企业包括水泥粉磨站，下同、使用袋装水泥的单位，应按照本办法规定缴纳专项资金。
第七条 专项资金征收标准：
（一）水泥生产企业每销售１吨袋装水泥包括纸袋、复膜塑编袋、复合袋等，下同缴纳１元专项资金。
（二）袋装水泥使用单位每使用１吨袋装水泥缴纳３元专项资金。
工程建设使用袋装水泥应缴纳的专项资金，不得向施工单位重复征收。
禁止对使用本行政区域内和本行政区域外生产的袋装水泥征收不同标准的专项资金。
第八条 专项资金由各级散办负责征收，也可由其委托有关单位代征。未成立散办的县市应征收的专项资金，由市散办负责征收，或由其委托有关部门代征。
第九条 中央在皖和省属水泥生产企业、中央在皖和省直有关单位的建设工程项目等水泥使用单位应缴纳的专项资金，由省散办负责征收。
第十条 专项资金征收办法：
（一）水泥生产企业应于每月１０日前缴纳上月销售袋装水泥的专项资金。
（二）水泥制品、预拌混凝土和预拌砂浆企业应于每月１０日前，根据上月实际使用袋装水泥量缴纳专项资金。
（三）建设单位在建设工程项目开工前，以建筑面积计算的建设工程，按每平方米１．５元标准缴纳专项资金；其他建设工程，按工程概算预计水泥使用量每吨３元的标准预缴专项资金。
建设项目竣工之日起３０日内，建设单位凭有关部门批准的工程决算以及购买散装水泥或预拌混凝土发票等凭证，向原预收专项资金的主管散办办理资金结算；主管散办对建设单位报送材料进行审核，根据散装水泥或预拌混凝土实际使用量，提出结算意见，经同级财政部门审批后，办理清算手续，实行多退少补。
凡建设工程项目使用散装水泥或预拌混凝土达不到７０％的，预缴的专项资金不予退还；使用散装水泥或预拌混凝土达到７０％以上的，预缴的专项资金据实退还。
建设单位弄虚作假，一经查实不予返退专项资金；预缴专项资金不足的，按本办法予以追缴。
第十一条 除国务院、财政部规定外，任何地方、部门、单位和个人不得减免专项资金，不得改变专项资金征收对象、扩大征收范围、提高征收标准。
第十二条 预收建设单位专项资金，须统一使用省财政厅监制的“安徽省散装水泥专项资金预收票据”；征收、结算专项资金须统一使用省财政厅监制的“安徽省散装水泥专项资金征收票据”。专用票据的印制、发放和使用管理，按《安徽省行政事业性票据管理办法》省政府令第１０４号及其实施细则规定执行。
第十三条 专项资金代征手续费按实际代征缴入国库资金的２‰比例，由同级财政部门按规定计提和拨付，从专项资金中列支，纳入财政预算管理。
第十四条 专项资金实行省、市、县区，下同分成制度，其中：省级集中市级收取专项资金的８％、县市级收取专项资金的４％，市级集中县市级收取专项资金的８％。
第十五条 各级散办及其委托代征单位征收的专项资金，全额缴入地方国库其中省、市分成的专项资金，分别就地缴入省级、市级国库，纳入各级财政预算管理。具体缴库办法由省财政厅根据有关规定另行制定。
对于不按规定比例解缴专项资金的，上级财政部门可通过年终结算直接扣缴入库。
第十六条 水泥生产企业、水泥制品企业、预拌混凝土和预拌砂浆企业缴纳的专项资金在管理费用中列支，建设单位缴纳的专项资金计入建安工程成本。
第十七条 各级散办应当根据本办法中有关规定，对水泥生产企业和使用水泥的单位专项资金缴纳情况进行检查。对未按规定缴纳专项资金的单位，各级散办应按照本办法第二十三、二十四、二十六条规定处理。
第三章 使 用
第十八条 专项资金必须专款专用，年终结余结转下年安排使用。专项资金使用范围包括：
（一）散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆建设项目贷款贴息。
（二）新建、改建和扩建散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆专用设施。
（三）购置和维修散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆专用设备。
（四）散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆科研、新技术开发、示范与推广。
（五）发展散装水泥工作的宣传、培训、信息交流、表彰奖励。
（六）代征手续费。
（七）经同级财政部门批准与发展散装水泥有关的其他开支。
其中一至四项开支合计，不得少于当年专项资金支出总额的９０％。
各地在安排专项资金使用时，可适当向第一项倾斜。
第十九条 专项资金用于前款一至四项的，按照下列程序办理：
（一）由使用单位向主管散办提出书面申请及项目建设可行性报告。
（二）由主管散办组织专家组对项目可行性报告进行审查。
（三）经主管散办审核、散装水泥行政主管部门同意后，报同级财政部门审批，纳入专项资金年度预算。
（四）财政部门根据专项资金年度预算拨付资金给主管散办。主管散办根据使用单位提供的项目建设、设备购置等合同以及与银行签订的贷款协议将资金直接拨付建设、供货等单位。
（五）使用专项资金的建设单位在项目建成后，应及时向主管散办申请验收。
（六）基本建设、技术改造和科研开发项目在按上述程序办理前，应按国家规定的审批程序和管理权限办理有关手续。
第二十条 专项资金用于固定资产投资和更新改造投资的，作为增加国家资本金，按有关财务规定处理。
第二十一条 市、县散办作为行政机关或预算拨款事业单位的，其管理经费由同级财政部门按照编制从正常预算经费中核拨；仍作为经费自理事业单位的，其管理经费由同级财政部门严格按照基本支出预算和项目支出预算管理规定，暂从专项资金中拨付，今后应逐步纳入财政预算内管理，从正常预算经费中核拨。
第二十二条 各级散办应加强专项资金核算，健全内部规章制度，严格单位财务管理，定期向同级财政部门、散装水泥行政主管部门和上级散办报送财务报告。
第四章 法律责任
第二十三条 凡袋装水泥生产企业、使用单位不按规定及时足额缴纳或预缴专项资金的，由主管散办及其委托代征单位责令限期补缴，并从滞纳之日起，按日加收应缴未缴专项资金万分之五的滞纳金。对逾期且屡催不缴的，主管散办可申请人民法院强制执行。
第二十四条 凡袋装水泥生产企业、使用单位隐瞒、虚报袋装水泥量，或拖欠、拒缴专项资金的，由主管散办及其委托代征单位责令改正。
第二十五条 各级散办及其委托代征单位不按本办法规定征收专项资金，不按规定使用省财政厅统一印制的“安徽省散装水泥专项资金预收票据”和“安徽省散装水泥专项资金征收票据”，截留、挤占、挪用专项资金的，由同级财政部门责令其改正，并根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔１９９６〕１３号）的有关规定处罚。各级散办不按本办法规定控制比例使用专项资金的，由上级财政部门和散办责令其改正。
第二十六条 对不履行职责，应征不征、坐收坐支专项资金，以及违反本办法第二十三条至第二十五条规定行为的散办、企业或单位主要责任人及直接责任人员，依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第２８１号）以及国家其他有关法律法规的规定，给予行政处分或处罚；触犯刑律、构成犯罪的，移交司法机关依法处理。
第五章 附 则
第二十七条 本办法由省财政厅会同省散装水泥行政主管部门负责解释。
第二十八条 本办法自发布之日起施行。安徽省人民政府《关于印发〈安徽省发展散装水泥专项资金管理办法〉的通知》（皖政〔１９９９〕３２号）即行废止。其他有关规定与本办法不一致的，一律以本办法为准。
