从公安理论研究中形而上学的缺乏谈思想解放和创新问题
李 龙（宁夏警察学校 宁夏 银川 750021）
摘要：我国公安理论研究的滞后与思想解放和创新不够互为因果，而后者又与研究中“形而上学”的缺乏有关。由此出发，文章评述了“形而上学”的本源含义，列举了公安研究中“形而上学”缺乏的表现及付出的代价，分析了其原因。最后提出了公安理论研究中解放思想、开拓创新要解决的三个问题即：重视营造理论研究的氛围；投身于火热的公安改革实践；牢记神圣使命，培养独立人格，树立良好学风。
关键词：公安 研究工作 解放思想
改革开放以来，随着国家对公安工作的日益重视和加强，公安理论研究工作正经历着前所未有的良好发展机遇。近２０多年来，公安研究工作已经形成了有机构、有队伍、有阵地的基本格局，也取得了丰硕的研究成果。这些成果在指导实践、提供咨询、帮助决策、完善学科建设等诸多方面已经并正在发挥着积极的指导作用。在肯定这一主流尤其是跨入新世纪的时刻，认真清理和冷静反思以往的公安理论研究工作，也有缺憾。例如成果转化为战斗力的速度较慢；研究成果的数量尤其是质量尚待大力提高；研究领域尤其是一些敏感性较强的领域尚待大力开拓；研究进展游离、落后于实践的现象仍然大量存在；研究中务虚方面缺乏哲理性思辩，务实方面又缺乏实务性指导的问题仍待解决；基础性研究和学科体系的构筑仍然任重而道远等等。本文认为，凡此种种表现无不与研究工作中的思想解放和创新不够有关，而后者又与长期以来研究工作中“形而上学”的缺乏紧密相关。因此，公安理论研究在新世纪要有新的更大的发展和突破，充分体现和发挥自身的价值、地位、功用，就主观方面而言必须在继续重视对“形而下学”问题研究的同时，积极认真地对待“形而上学”的问题，以求得思想的进一步解放。
一、公安理论研究中“形而上学”缺乏的表现、付出的代价及形成的原因：
（一） 形而上学及相关问题点论。
提起形而上学，我们习惯地将它认做是一种与唯物辩证法相对立的一种唯心的、静止的、孤立的、片面的思想认识论。实际上，这只是一种从特定角度出发产生的认识观。从哲学和文化发展史的本源看，形而上学主要是指特定时期社会文化结构中处于“本体”地位且相对固定的人类理性思维认识成果，它与同处文化结构中“实用”地位的形而下学相对立。譬如亚里士多德的名著《形而上学》就是研究关于宇宙存在的本体论和认识论的著作。黑格尔在《自然哲学》中也说：“形而上学无非就是普通思维规定的范围，好比是透明的网，我们把全部材料放在里面从而才能使人理解。每一个有教养的意识都有自己的形而上学，有这种本能式的思维，这种存在于我们之内的绝对力量。”如果说黑格尔的这一论述略显晦涩的话，那么笛卡尔的论述更加明晰，他在《哲学原理》中指出：“全部哲学就像一颗树似的，其中形而上学就是根，物理学就是干，别的一切科学就是干上长出的枝。”这是从科学种类发生的次序、地位、角度进行的整体确定。那么对于做为主体的人又如何呢？伟大的哲学家康德曾说：“形而上学是人类理性的自然趋向。世界上无论什么时候都需要形而上学，尤其是每个善于思考的人都要有形而上学。”（《形而上学专论》）。从以上极具代表性的观点我们可以看出，从古希腊罗马时代至近现代以来，形而上学一直是西方哲人和西方文化所极为关怀的重大课题，这一课题的终极目的就是要回答个体和人类整体所关心的人与宇宙的本源（体）。围绕它所进行的永恒思辩和不懈争议，使西方思想蕴涵出了可贵的超越风范、怀疑主义精神和理想追求热忱。这种形而上学的高度发达，影响了西方的法哲学思想和管理理念。在它们的学科结构中，应然性理论和实然性规定总是既矛盾又统一，既趋合互补又分裂独立地以二元对立的形式存在、耦合、发展着。反观我国传统文化，形而上学与形而下学实难分清，历史上我们的贤士们尽管提出“形而上学谓之道，形而下学谓之器”的观点。但并未深入持久地对??前者进行研讨，而更多强调的则是天人合一；体用不二。关心的是“治国安邦”、“修身齐家”、“养心炼性”，规范的是“人伦纲常”、“君臣之道”。对宇宙本体学和个体思维学缺乏足够??的热情或持久的关怀。这种历史现象在近代以后虽有改变，但远未改质。近代以来，西方的科学技术和民主政治理念虽然冲击了中国的宗法礼教，但那时我们所向往、羡慕、接受、认同的乃是西方的“坚船利炮”等实用科技。西方文化中的形而上学仍遭冷落和鄙视。在五四之后我们引进科学较多，而引进西方的法理念和法制化管理方式较少就是例证。这也从一个侧面反应出传统思维、文化对形而上学的冷漠态度。而这种冷漠使形而上学中固有的合理性成份尤其是其独立的、超越风范的思维精神被扬弃，使思想解放的滞后性更符合传统的要求。这种延续至今尚存深刻痕迹的状况其弊端如果说在计划经济时期反映不明显的话，那么在改革开放的市场经济环境下，我们则为之付出了沉重的代价。对于起步较晚、受禁锢时间较长、左倾思想危害较大的公安研究尤其如此。从这一角度看，公安研究中形而上学的缺乏是导致思想解放不够的一个极为重要的内在因素，应该引起高度重视。
（二） 公安研究中思想解放和创新滞后的表现。
从公安改革实践与公安理论研究对比的角度看，公安研究中思想解放和创新不够是一个客观现实。其表现形态具有多样性，以下几种尤其具有普遍典型性：
１ .公安研究及其做为物化形态的成果总体上仍然量少质弱，导致应有的指导实践的功能在基础架构上先天不足。理论研究的目的和价值不是为研究而研究，为理论而理论，而在于指导实践。为此，研究工作既要立足现实，指导实践，又必须超越现实，预见未来，同时研究工作的物化形态－－研究成果也必须达到一定的质和量的积累。唯此，理论功效的发挥才能有现实基础，才可能对纷繁的实践活动进行比较鉴别、分清良莠，研究工作自身也才能具有超越现实的条件。从近２０年的实际来看，在此方面我们存在的主要问题是：研究中探讨理论并且往往是一般理论的多，结合实际的较少，导致经院型研究盛行，务实性研究缺乏，难以回答实践难题，难以界定新生事物的性质，因而也就难以发挥作用。公安研究成果（本文界定于社科范围以内）数量虽多，但除去政论型的、文件传输型的和有调无研型的以外，真正高屋建瓴，有真知灼见的仍然缺少。
２、 对丰富的公安实践活动难以在理论上及时做出辨析、评价、引导，理论落后于实践、解释实践的现象大量存在。公安研究指导功能的缺憾带来的必然结果是理论超前性的丧失和与实践同步性的脱离，这使得对丰富的公安实践尤其是改革实践活动往往缺乏及时的评价、辨析、引导。从而使有的实践活动在现存的法律、法规、政策中找不出依据时横遭批评、指责，甚至抵制、压抑。从政法领域内近２０年的改革力度、深度、广度来看，公安改革明显落后于检察、审判、律师、公证、司法改革，与此相对应的现象恰好是公安理论研究同时落后于检察、审判等司法理论研究，此种现象决非偶然之巧合，而具有一定的相关性。这种现象使得公安研究工作某种程度上成了实践活动的附属品、说明书。譬如近年来，社区警务、警署制的兴起、１１０报警服务台的出现，刑侦改革、派出所改革的实施，济南交警模式等丰富多彩的公安改革活动无不是在逐步的摸索中由一线实战者践行出来的，而在这种最需要指导摸索过程的时刻，却难以看到理论先导的影子。而在实践成功尤其被上级部门肯定、推广后我们的理论则纷纷出笼，论述其合理性、必要性、重要性等等。本文认为，这种现象实在是理论研究的悲哀，长此以往，理论之树只会枯萎，不会长青，难以与实践形成红花绿叶、相映成辉的喜人景象。
３、 研究工作自身的地位有待提高，研究者的人格品质有待塑造。
对理论研究工作的重视程度实际上反映着对科学的认识态度。当然，一项工作地位的高低取决于众多因素，尤其是自身功能的发挥状况。但从史学角度来看，我国历史上除少数朝代（如春秋、汉唐等）以外，大部分朝代均不如国外一些国家（如古罗马、德、法、英、美、日、等）对研究工作那么热衷，那么重视。君王臣吏将其做为“花瓶”以粉饰自己、标榜自己、为已服务者有之，供其俸禄、使其研究权术、治术、寿术者亦有之，而使其研究国家发达、民族强盛、社会进步之道者鲜而寡见。同时，那时的智者贤士也常常将侍奉、取悦于君臣做为已任，得其宠者入其仕途，忙于宦海官场、失其宠者循入山林，归于“自然”，独自逍遥，不问世事。这一方面使研究者将“从政”做为自己行为的追求目标而研究工作自身则只起敲门砖的作用。所谓“学而优则仕”就是例证。另一方面，研究者自身的人格品质尤其是独立品格日遭沦落，成为政治、君王之附庸。在这种情形下，当然就没有了研究工作的地位，没有了研究者的独立精神和超越品质。这同样反映着他们对形而下学的热衷和对形而上学的不屑。这种价值取向中官本位化的影响极为深远。在现时代，我们有的研究机构及研究工作中也存在着形备而神不具的现象。如一些科研（调研）部门中实际上真正从事科研调研工作的人员、时间并不多，更多情况下则成了主管部门领导的秘书班子，研究工作缺人员（尤其是高素质的人员）、少计划，有的几年出不了多少成果。这种变异现象的长期存在、消蚀了研究者的思维品格，淡化了研究工作自身的地位。因此，如果不从思想上彻底改变对研究工作的传统认识，公安研究也将难有大的改观。研究者自己如果不具备超越风范、独立思维品格，研究成果也终将难有，已有的地位也会因成果的鲜见而丧失。
（三）、公安研究工作中思想解放和创新滞后的原因检讨
公安研究中所以出现思想解放和创新滞后的现象其原因复杂众多，简单地说，它们是与以下三种因素互为联系的。
１、自身因素。从公安研究工作自身来看，起步晚、基础弱、研究工作者少是客观现实。公安学科长期依附于政治、政法类学科，独立时间短，自主性差，一些基本的概念、原理尚在建构，自身休系还不完善，导致研究起点低，成果少。加之研究中存在诸多缺憾，如形而上学缺乏、实用主义、功利主义盛行等，导致研究者个人理性张扬不够，个人理念缺乏，唯上、唯书兴盛，唯实求真的学风欠缺。
２、思想因素。公安工作是国家政法工作的重要组成部分。长期以来在坚持以阶级斗争为纲的左倾路线指导下，公安工作的职能以专政为主。对刀把子的片面强调淹没了公安工作的其它功能，工具论思想深入人心，影响颇大。这种现象导致公安研究中形成诸多误区：一是认为公安工作主要以政策指导为主，理论指导意义不大，导致对理论研究工作重视不够。二是由于公安工作政治性强，加上文革期间学术问题政治化现象的泛滥，一些研究者对公安研究至今心存余悸、怕贴标签、怕涉禁区，导致对改革实践中的新生事物浅尝辄止，甚至不敢去认识、调研、提炼。对国外的优秀研究成果不敢大胆去评介、推广。从而导致公安学领域中学派稀少、流派缺乏，比较研究不热，争鸣现象鲜见。
３、客观因素。与全国各行业或者其它政法系统的改革相比，公安改革工作相对来说其进度.深度.广度都有所滞后。使得公安研究工作和思想解放运动缺乏实践基础和素材。
二 积极解放思想、不断开拓创新，为繁荣公安研究不懈努力
我国改革开放的历史实践已经一再证明了解放思想的极端重要性。解放思想是邓小平同志十分关注、强调的问题，是邓小平理论的精髓。他在为具有历史意义的十一届三中全会所做的准备会议（即７８年中央工作会议）上所做的主题报告“解放思想是当前的一个重大政治问题中”强调指出：“只有思想解放了，我们才能正确地以马列主义、毛泽东思想为指导，解决过去遗留的问题，解决出现的一系列问题，正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑，根据我国的实际情况，确定实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施”（《邓小平文选》第三卷第１４１页）。这一论述是我国解放思想的一个宣言书。在当前乃至今后，“在走向新世纪的新形势下，面对许多我国从来没有遇到过的艰巨课题，邓小平理论要求我们增强和提高解放思想、实事求是的坚定性和自觉性”。（江泽民在党的十五大报告中语）。国家发展必须如此、事业进步必须如此、公安研究也必须如此。
解放思想和开拓创新不能脱离实际，必须坚持以实事求是为基础，尤其要以邓小平理论体系中关于解放思想的重要论述为根本。结合公安研究及实践工作的实际，本文认为，公安理论研究要做到解放思想，应该注意以下问题：
（一）、营造重视研究活动及成果的氛围。
应该说公安研究工作近年来受到了前所未有的重视，因而取得了长足的进步。但就普遍性而言，重视程度尚需加强，力度尚需加大。当前在公安工作和公安队伍中尊重知识、尊重人才、重视研究活动、推广研究成果的氛围在有些时候，有的单位尚不浓厚。说起来重要，干起来次要、忙起来不要的现象仍存。此种现象如不改变，将会大大影响对工作路线的准确把??握、深刻领会。“羊随鞭子走”的被动研究现状仍难改变，更难谈得上创造性、开拓性地开展活动。重视公安研究工作应该从人、物、机制等方面入手；从人的角度看，一是领导者要重视，树立科教建警、强警思想，切实将其提到议事日程，做到有计划、有安排、有检查、有落实。二是要建立一支具有比较、鉴别、调研能力、能提出问题、发现问题、研究问题、找出解决问题办法措施的专兼结合的高素质研究队伍。从物的方面看，就是要舍得投入，使研究活动的开展有一定的物质保障，做到投入上计划到位、落实到位。从机制方面看，应建立机构、给予位子，在评比、奖励表彰中将研究人员与其它干警一视同仁，以充分调动其积极性。同时更重要的是建立成果转化机制，防止研究成果被束之高阁。笔者相信，随着上述问题的解决，公安研究的外界氛围就会越来越好，研究队伍会越来越壮大，研究工作会焕发出应有的活力，做出应有的贡献。
(二) 研究者要积极投身到火热的公安实践活动之中。
前文已述，游离于实践之外是造成理论封闭化、教条化的主要因素之一。因此，重视参加公安实践活动，到实践中而不是在书斋中研究问题是解放思想的一个重要途径。投身于实践之中，不仅可以为研究工作积累可靠、翔实的材料，不仅可以克服两张皮现象，更重要的是可以启迪思想、开阔研究视野，在实践中解放思想，修正错误。同时，长期的与实践相结合，可以为研究成果的价值转化提供便捷的途径，可以使研究者与实践者之间产生亲合感，为研??究工作的深入开展奠定坚实的基础。
（三） 牢记神圣使命，培养独立人格，树立良好学风。理论研究者应有从事该工作的职业修养。从不断的解放思想的角度看，不人云亦云，随波逐流，善于尊重他人，更善于超越他人是不断攀登和抢占新的学术、理论制高点的必备品格。为此，研究者自身应自觉注重对“形而上学”问题的研究，以利于从事物的本质方面、从更高、更具超越性的角度对所研究的问题进行宏观把握。防止误入歧途，或者随大流现象的发生。研究队伍中应形成良好的学术风气。学者之间、学派之间应相互尊重，取长补短，反对无原则、无事实根据的指责、贬斥、甚至贴标鉴、戴帽子。尤其在当前，研究者个人应戒除浮躁，安于淡泊，牢记使命。“我的使命就是论证真理；我的生命和我的命运都微不足道；但我的生命的影响却无限伟大。我是真理的献身者；我为它服务；我必须为它承做一切，敢说敢做，忍受痛苦”（《论学者的使命》，德国·费希特著，商务印书馆１９８０年版第４１页）。研究者应当具备这种大无畏的追求真理的精神。公安改革是一项生生不息的过程，但在这种不断变化的现象后面总是隐含着一定的规则，它是事物发展变化的基础。研究者的使命就是去揭示这种带有根本性质的规则，昭示事物应该向规则靠拢而非规则向具体事物谦卑退让的真谛。回顾过去我们发现，我国历史上春秋时期的百家争鸣带来了文化、学术的繁荣，推动了社会的进步。展望未来，我们相信随着公安研究者个人品质修养的不断提高，公安研究良好学风的逐渐形成，一个健康、繁荣、蓬勃向上的公安研究局面也一定会实现。
作者：李龙 宁夏人民警察学校副校长、高级讲师。曾在《公安大学学报》、《公安教育》、《政法学刊》，江西、江苏、浙江，云南《公安专校学校学报》、《警学》等刊物上发表论文5０余篇。编著有《行政诉讼法实用教程》（主编），《基层公安工作实务》（主编），《中国现阶段未成年人犯罪及预防》（参编）,(主编)。
电话：0951—2165315
13079582802
深圳市行政机关制定规范性文件指导规则
深圳市法制局
深圳市法制局
关于发布《深圳市行政机关制定规范性
文件指导规则》的通知
（2004年1月9日）
深法制〔2004〕7号
为规范我市行政机关规范性文件制定工作，保证规范性文件的质量，根据《深圳市行政机关规范性文件管理规定》的规定，我局制定了《深圳市行政机关制定规范性文件指导规则》。现予发布，请遵照执行。
深圳市行政机关制定规范性文件指导规则
第一章 总 则
第一条 为规范我市行政机关规范性文件制定工作，保证规范性文件的质量，根据《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（市政府令第94号，以下简称《规定》），制定本规则。
第二条 市政府各部门制定、修改或废止规范性文件，应当遵守本规则。
第三条 本规则所称的规范性文件，适用《规定》第二条关于规范性文件的定义，以及深圳市人民政府办公厅印发的《关于实施〈深圳市行政机关规范性文件管理规定〉和〈深圳市人民政府公告管理规定〉有关问题的意见》（深府办〔2003〕30号，以下简称《意见》）第一条、第二条所作的释义。
第四条 制定（包括修改与废止，下同）规范性文件应当坚持有利于促进社会与经济发展，有利于保护行政管理相对人的合法权益，有利于促进依法行政，有利于转变政府职能与提高行政效率的原则。
第五条 制定规范性文件或者转发上级机关的规范性文件时，应当对我市现行的规范性文件有关规定进行清理。需要对现行规定作出修改或者予以废止的，应当同时作出修改或者予以废止。
在国家新的法律、法规颁布后，市政府各部门应当在三个月内清理我市有关的规范性文件，需要对现行规定作出修改或者予以废止的，应当及时作出修改或者予以废止。
属于社会共同遵守的规范性文件，由市政府法制部门组织清理；由具体部门执行的规范性文件，由有关主管部门组织清理。
第六条 行政机关应当及时处理公民、法人或其他组织有关规范性文件的投诉，并将处理结果书面通知投诉人。
第二章 规范性文件制定机关
第七条 行政机关在拟定规范性文件时应确认以下事项：
（一）本机关是否属于《规定》第三条所列的“市政府工作部门”；
（二）拟规范的工作是否全部属于本机关的法定职责范围；
（三）拟定的政策性规定是否应当提请市政府批准或者以市政府名义发布；
（四）拟定的政策性规定是否应当经过立法程序发布。
第八条 根据市政府决定设立的临时机构、协调机构以及归口市政府工作部门管理的办事机构不能发布规范性文件。上述机构如需要就本机构管理或者协调的事项制定和发布规范性文件的，可以在组织起草之后提请业务主管部门或者市政府制定和发布。
第九条 市政府工作部门管理的二级机构（含派出机构及具有管理职能的事业单位）认为需要就本机构管理的事项制定和发布规范性文件的，可以在组织起草之后提请其主管部门制定和发布。
法律、法规和规章授权制定规范性文件的机构可以在法律、法规和规章授权的范围内制定规范性文件。
第十条 拟定的规范性文件涉及其他业务主管部门管理的事务，并且需经过该主管部门同意的，应当与该主管部门联合制定和发布。
拟定的规范性文件涉及的业务主管部门较多的，应当提请市政府主管领导协调后联合发布或者以市政府名义发布。
第十一条 行政机关与非行政机关联合发布属于《规定》所规定的规范性文件的，该行政机关应当按照《规定》的规定制定和发布。
第十二条 规范性文件有下列情形之一的，拟定机关应当提请市政府制定和发
布，或者经市政府批准后以本机关的名义发布：
（一）将对本地区经济和社会发展产生重大影响的；
（二）将对本市广大市民切身利益产生重要影响的；
（三）属于重大改革措施，在本市先行先试的；
（四）需要修改市政府或者市政府办公厅已经发布生效的规范性文件的；
（五）涉及其他应当由市政府批准事项的。
有前款情形，需要制定法规或规章的，拟定机关应当提请市政府制定规章或法规草案。
第十三条 有关主管部门可以依据《意见》的规定转发上级机关的规范性文件。
法律、法规、规章以及市政府发布的规范性文件不得由本市行政机关转发。
第十四条 行政机关认为需要转发下列文件的，应当提请市政府以市政府或者市政府办公厅名义转发：
（一）国务院和广东省人民政府发布的规范性文件；
（二）国务院办公厅和广东省人民政府办公厅发布的规范性文件；
（三）国务院各部委、广东省政府各部门发布的规范性文件有关规定有本规则第十二条所列情形之一的。
第十五条 属于行业协会、群众自治组织等职责范围的事项，行政机关不得制定规范性文件。
第三章 规范性文件的内容
第十六条 规范性文件的内容应当符合法律、法规、规章和国家有关政策的规定，并应当遵守《规定》第六条、第七条的有关规定。
第十七条 有下列情形之一时，行政机关因履行法定职责的需要，可以制定和发布相关的规范性文件：
（一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未做出明确规定的；
（二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；
（三）相关法律、法规、规章和国家政策明确授权本机关或者包括本机关在内的行政机关制定相关的规范性文件的。
第十八条 为实施法律、法规、规章和国家政策制定的规范性文件不得突破相关法律、法规、规章和国家政策规定的内容。
第十九条 法律、法规、规章和国家政策对某项行政工作未作出具体规定，行政机关制定规范性文件时，其内容应当符合下列要求：
（一）符合国家基本法制精神；
（二）符合国家既定的方针政策；
（三）有利于促进地方经济和社会发展。
第二十条 制定规范性文件不得限制公民、法人和其他组织的法定权利和自由，也不得为其设定新的财产和行为义务。
第二十一条 行政机关为规范行使行政权力的程序制定的规范性文件，不得违反法律、法规、规章和国家政策的规定。
第二十二条 国家未就有关技术规范制定统一标准时，主管的行政机关根据本市情况制定或者会同市质量技术监督机关联合制定和发布的技术规范，可供有关单位参照执行，不得强制执行，并不得作为执法依据。
第二十三条 有关主管部门根据法律法规的规定制定合同示范文本时，其内容应当符合相关法律法规的规定。合同示范文本不得强制使用。
第二十四条 规范性文件不得设定批准、核准、备案、登记、从业资质、年审等行政许可事项。
规范性文件的内容涉及上述行政许可的，应当有明确的法律、法规依据。
第二十五条 规范性文件不得设立行政处罚和行政强制措施。
需要援引法律、法规、规章规定的行政处罚和行政强制措施的，应当明确指明被援引的法律、法规、规章的名称、条文序号，并准确转述条文内容。
第二十六条 拟定的政策性措施涉及对外贸易管制和补贴内容的，应当严格执行国家有关规定。
第二十七条 规范性文件的内容应当避免简单重复法律、法规、规章以及上级文件的规定。
因上下文衔接需要时，可以采用指引的方式加以规定，也可以转述法律、法规、规章及上级文件的部分内容。
采用指引方式规定的，应当将法律、法规、规章及上级文件的相关规定作为该规范性文件的附件附后。
第四章 规范性文件的法律依据
第二十八条 规范性文件的不同依据之间不一致的，应当根据以下不同情况分别处理：
（一）法律、法规、规章之间的规定不一致的，以上位法的规定为依据；
（二）不同机关发布的规范性文件之间的有关规定不一致的，以上一级业务主管部门的规范性文件的规定为依据；
（三）作为制定文件依据的规范性文件规定同法律、法规的规定不一致的，以法律、法规的规定为依据；
（四）规章的规定同国务院发布的规范性文件有关规定不一致的，以国务院规范性文件的规定为依据；
（五）同一部门就相同事项作出的多个规定不一致的，以最新的规定为依据；
（六）上级部门的规范性文件与市政府规范性文件的规定不一致的，提请市政府决定后按市政府决定执行。
规范性文件涉及特区法规、规章适用的，按照《深圳市法制局关于我市行政机关行政执法适用法律的指导意见》的规定执行。
规范性文件涉及行政事业性收费事项的，按照《深圳市行政事业性收费管理若干规定》的规定执行。
第五章 规范性文件制定程序
第二十九条 行政机关应当建立和完善规范性文件制定工作程序，严格按照《规定》的规定制发规范性文件。
第三十条 起草规范性文件前，应当做好如下准备工作：
（一）拟订工作计划，落实工作机构及人员；
（二）研究相关的数据和资料；
（三）收集和研究国家、广东省及本市相关的法律、法规、规章及规范性文件的有关规定；
（四）收集国内其他省、市及境外发达国家和地区有关的资料。
第三十一条 规范性文件制定机关认为拟定的规范性文件草案基本成熟后，应当依照《规定》第十二条的规定组织科学性和可行性论证。
论证的主要项目包括：
（一）制定该规范性文件的必要性；
（二）本机关制定该规范性文件的法定职责依据；
（三）拟定的政策性规定的合法性；
（四）拟定的规定实施后的积极效果预测；
（五）拟定的规定实施后的消极效果评价及其对策；
（六）有效执行拟定的规定需要解决的问题；
（七）其他需要论证的事项。
第三十二条 制定规范性文件的论证工作可以直接组织有关专业机构和专家进行，也可以委托有关专业机构进行。
论证的过程和结论应当充分反映在制定（起草）说明中。必要时，应形成专门的论证报告。
第三十三条 规范性文件制定机关应当依照《规定》第十条、第十一条规定将比较成熟的规范性文件草案公开征求有关单位和个人的意见，并依照《规定》第十四条规定认真研究处理。
第三十四条 征求意见可以采取听证会、座谈会、互联网或相关媒体上征求意见等多种方式。
条件许可的，应当采取召开听证会或座谈会的方式征求意见。召开听证会可以参照立法听证的规定进行。召开座谈会应当做好记录。
在相关媒体上征求意见时，应当刊登拟制定文件的主要内容、征求意见的起止时间、联系人和电话等。
在互联网上征求意见的方式只能作为其他征求意见方式的补充，不能作为征求意见的唯一方式。
第三十五条 征求有关专业机构和专家的意见时，应当将比较成熟的规范性文件草案发送到有关机构和专家本人，并就有关情况进行说明。
第三十六条 起草单位应当建立规范性文件起草与审查的集体讨论制度。
规范性文件报送市政府法制部门审查前，应当由起草单位主要负责人签字。
第三十七条 设有政策法规部门的单位，其规范性文件在呈行政首长签发前，应当由其政策法规部门进行法律和技术审查；没有政策法规部门的起草单位，应当有专人负责对规范性文件进行法律和技术审查。
第三十八条 规范性文件涉及其他部门职能的，起草单位应当征求有关单位的意见。规范性文件需要有关部门执行的，应当按《规定》的要求送有关部门会签。
第三十九条 规范性文件报送市政府法制部门审查时，除按照《规定》第十九条、第二十条的规定报送制定、起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的决定和命令以及其他有关材料外，还应当提交以下资料和信息：
（一）提请审查的公函和规范性文件正式文本一式两份；
（二）载有规范性文件正式文本的电脑软盘；
（三）联系人的姓名及电话。
第四十条 制定、修改或转发规范性文件的说明应当包括行政管理的现状、出台文件的必要性及文件的主要内容等。
废止规范性文件的说明应当阐述废止的理由。
第四十一条 起草单位向市政府法制部门报送材料时，应当注意以下事项：
（一）依据材料应当采用WORD文本格式或图片格式；
（二）文件正式文本应当采用WORD文本格式。
第四十二条 起草单位代市政府草拟的规范性文件，按《意见》的有关规定执行。
第四十三条 起草单位收到市政府法制部门的审查意见后，对审查意见有不同意见的，应当及时与市政府法制部门沟通。
第四十四条 发布规范性文件的有关事项按《规定》和《深圳市人民政府公告管理规定》（市政府令第95号）的规定执行。
第六章 规范性文件的文字技术规范
第四十五条 规范性文件的用语应当准确、简明和通俗，符合国家行政机关公文的行文格式。
第四十六条 使用“规定”、“办法”等名称的规范性文件，一般应当条文式写法。内容较多的，应当划分章节，分为总则、相关具体规定和附则等。
第四十七条 总则一般应当包括制定规范性文件的宗旨、执行机关和原则等内容。
第四十八条 制定文件的宗旨和依据放在该规范性文件的第一条，宗旨在前，依据在后。援引的依据应当使用全称，并注明发布机关、发文文号等内容。援引的依据较多的，可以只引用主要依据。
第四十九条 规范性文件涉及的有关名词需要解释的，应当作出明确具体的解释。解释条款可以放在总则，也可以放在附则。
第五十条 规范性文件涉及法律责任内容的，应当有明确具体的指引，不得使用“违反本规定（办法）的，进行……处罚”的形式。
第五十一条 规范性文件原则上不宜规定行政处罚的内容。确实需要规定的，应当指明适用的具体法律、法规和规章的名称。
第五十二条 规范性文件应当规定该文件的具体实施日期，一般文件的实施日期应当规定在发布日期的30日之后。需要提前实施的，应当说明理由。
有下列情形之一的，可以不受前款规定的限制：
（一）为实行优惠、救济等措施而制定的规范性文件；
（二）涉及税收、金融、外事等事项的规范性文件，国家已规定了具体实施日期的，可以按国家的规定执行；
（三）因紧急事项而制定的规范性文件。
第七章 附 则
第五十三条 本规则自2004年1月1日起施行。
