关于印发《关于贯彻落实国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的实施意见》的通知
中国注册会计师协会
关于印发《关于贯彻落实国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的实施意见》的通知
会协[2010]13号
各省、自治区、直辖市注册会计师协会：
2009年10月3日，经国务院批准，国务院办公厅转发财政部《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》（国办发[2009]56号，以下简称国办56号文件）。这是新时期、新阶段指导注册会计师行业中长期发展的纲领性文件，体现了党和国家重视注册会计师行业的新高度，为注册会计师行业新时期的跨越式发展提供了重大机遇。为了深入贯彻落实国办56号文件，加快发展我国注册会计师行业，充分发挥注册会计师和会计师事务所的主体意识和首创精神，中注协研究起草了《关于贯彻落实国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的实施意见》，现予印发。请各地方协会结合会计师事务所学习实践科学发展观活动整改落实阶段的工作，认真学习，贯彻落实。
附件：关于贯彻落实国务院办公厅转发财政部关于加快发展我国注册会计师行业若干意见的实施意见
中国注册会计师协会
二O一O年二月十二日
附件：
关于贯彻落实国务院办公厅转发
财政部关于加快发展我国注册会计师行业
若干意见的实施意见
2009年10月3日，经国务院批准，国务院办公厅转发财政部《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》（国办发[2009]56号，以下简称国办56号文件）。这是新时期、新阶段指导注册会计师行业中长期发展的纲领性文件，体现了党和国家重视注册会计师行业的新高度，为注册会计师行业新时期的跨越式发展提供了重大机遇。全行业要深刻学习领会和深入贯彻国办56号文件精神，以科学发展观为指导，推动行业又好又快发展，更好地服务经济社会的发展。贯彻落实国办56号文件，加快发展我国注册会计师行业，需要充分发挥注册会计师和会计师事务所（以下简称事务所）的主体意识和首创精神，是各级注册会计师协会义不容辞的责任，同时也需要方方面面的支持和配合。现就贯彻落实国办56号文件，提出以下实施意见。
一、支持和引导事务所做大做强、做精做专
1.制定事务所合并的技术指引。就事务所合并前的合并伙伴选择，合并过程中的重点和难点，合并后的内部整合等问题，以及事务所合并中涉及的工商、税务、证监等相关部门所需要履行的手续、准备的文件材料、先后步骤等，制定“事务所合并重组若干问题指南”，为事务所合并提供具有操作性的工作指导和程序指引。
2.关注事务所的合并质量。将事务所合并后的内部治理和管理制度等方面的整合情况，以及合并后总所对分所的管理和控制情况，作为事务所执业质量检查的重要内容，促进事务所合并后加快实现实质性融合。
3.加强事务所的宣传推广工作。积极宣传推广信誉好、质量高的大型事务所，鼓励和引导国有大型企业和“走出去”企业在审计服务、战略规划制定、内部控制设计、公司治理机制建设等方面，充分借助事务所的专业服务。
4.协调解决合并手续繁杂问题。积极协调和推动工商管理等部门出台相关政策，为事务所合并中的登记、变更等手续办理，提供更为便捷的服务。
5．做好评价引导工作。全面总结全国前百家事务所综合评价的实践经验，进一步完善评价指标体系。同时兼顾中小事务所的特点，研究开发中小事务所综合评价指标体系，对中小事务所人才状况、内部治理、行业贡献、诚信水平和品牌形象等进行综合评价，科学引导企业和社会对事务所的选聘。
6.积极参与和推动相关法律法规的制订和修订。通过行业立法大力推进特殊普通合伙制及普通合伙制。积极研究有利于事务所多元化发展的股权结构安排，实现审计业务与其他专业服务的融合发展。
7.组建“中小事务所发展委员会”。研究中小事务所的发展条件、内部治理、市场开发和业务特色等问题，研究制定“中小事务所管理实务指南”，加强对中小事务所发展的指导。
8.加大对中小事务所执行审计准则的技术支持力度。推动审计准则在中小事务所的深入实施，研究开发适合中小事务所的审计程序及电子化审计辅助工具，为中小事务所的持续健康发展搭建良好的技术平台。
9.研究制定事务所内部治理评价体系。通过检查评价，以及组织对事务所章程（协议）进行合法性、合规性检查，指导和促进事务所加强内部治理。专题研究“大型事务所内部治理结构模式”，指导大型事务所优化治理结构，提升管理水平。
10.积极引导事务所做好市场定位。引导和推动事务所发挥主体意识，认真研究确定自身的发展路径和市场定位，并在此基础上明确业务的拓展方向，在实现事务所自身科学发展的同时，促进形成与市场需求相匹配的大、中、小型事务所执业领域各有侧重、市场定位各有特色、服务对象各有倾斜、地域分布较为合理的科学布局。
11.鼓励和推动事务所采用信息化手段开展内部管理和项目管理。
二、积极推动事务所实现国际化发展
1.发挥引导、联络、协调作用。充分利用中国注册会计师协会作为国际会计师联合会理事成员，以及与30多个国家和地区50多个会计职业组织建立良好关系的条件，着力发挥协会战略规划、政策协调、国际联络和信息引导作用，认真分析国际会计市场形势和各国会计市场开放政策，有针对性地联络有关会计职业组织，为事务所建立国际合作关系、到境外开拓业务和开办分支机构、洽谈结对、开辟市场等提供帮助。
2.制定事务所加入国际网络指南。深入研究国际会计公司网络的发展规律，以及各国际网络的管理形式、管理特点和网络发展政策，引导我国事务所本着平等自愿的原则，加入与自身发展目标相符的国际网络，鼓励和支持有条件的事务所建立中国事务所的自主网络。制定“事务所加入国际网络指南”，就事务所对国际网络的考察与选择，以及与国际网络合作中，如何相互尊重彼此的正当权益，如何取得国际网络对其包括技术、系统改造和人才培养等方面在内的必要投入，以及关注合作协议中有关加入、退出和权利义务等方面的条款，提供指导。
3.实现与国际准则的持续全面趋同。根据国际审计准则明晰项目，完成中国审计准则的修订工作，实现与国际审计准则持续全面趋同。以国际审计准则明晰项目为基础，就修订后的新准则与香港进行持续等效谈判，与欧盟进行等效谈判。同时，密切关注美国审计准则的发展动向，积极研究与美国实现准则等效认同的可行性。通过实现等效认同，为我国注册会计师行业“走出去”提供有力的支持。
4.加快培养国际化人才。加强与境外会计职业组织在培训、考试等领域的合作与交流，积极推进中国的注册会计师考试为国际广泛认可，鼓励中国注册会计师取得国际认可的境外注册会计师资格，为中国注册会计师行业走向国际奠定基础。
5.积极参与推动有关国家的会计市场开放工作。积极参与自由贸易区等对外贸易谈判，推动有关国家会计市场开放，最大限度地减少对中国事务所建立国际执业网络和跨国执业中的各种不必要的限制。
6.推动事务所“走出去”相关扶持政策的落实和完善。协调和推动有关方面把注册会计师专业服务作为境内外国际服务贸易和经贸洽谈的重要内容；积极推动在大型项目国际合作中，把会计专业服务纳入合作协议，带动事务所“走出去”。协调和推动有关方面为事务所“走出去”提供便利条件，在境外投资促进、扶持、保障、服务和核准等方面给予支持，并在资质认可、信息咨询、市场考察和对外联络等方面予以帮助。
7.加强事务所与“走出去”企业之间的联系，搭建支持事务所为“走出去”企业提供专业服务的交流合作平台。举办“走出去”企业与事务所之间的座谈会，搭建企业与事务所交流信息、沟通情况和洽谈合作的平台；组织和推动事务所参加各类贸易展览会、洽谈会、国际合作项目投标等活动。
8.探索中国注册会计师协会海外办事处的建设。充分发挥中国注册会计师协会香港办事处的作用，以香港办事处为重要平台，提高服务海外会员的能力，提升行业的国际影响，并为会员的国际交流与合作创造更为有利的条件。在积累和总结香港办事处开办经验的基础上，研究探索在欧洲等其他地区设立办事处。
9.积极开展注册会计师职业国别研究。研究各国会计职业发展规律和会计服务市场的发展现状及趋势，总结其会计职业发展经验特别是国际化发展经验，为事务所“走出去”的目标、路径选择提供参考借鉴。
10.加强对境外业务的监管法规及会计审计问题的研究，为事务所开拓和从事境外业务提供技术支持。
三、大力拓展注册会计师业务领域
1.研究推介新型业务。大力拓展注册会计师业务领域，是解决当前市场过度竞争，实现事务所业务转型升级，更好地服务我国经济结构转型和经济发展方式转变的重要途径。要全面梳理包括目前处于政策酝酿阶段的新型业务，今后可能出现的新型业务，以及国外会计公司开展的非审计业务领域，制定“事务所业务拓展指引”，并通过新业务培训、专家研讨、经验交流等形式，向事务所推介和辅导开拓新型业务。
2.逐步建立非审计业务指导系统。在继续巩固发展传统审计业务的基础上，大力开展管理咨询、内部控制体系建设、税务咨询、司法会计和财税法律服务等非审计业务的研究工作，重点研究非审计业务对注册会计师专业胜任能力和执业技术规范的要求，逐步构建非审计业务指导系统。
3.加强新业务的专业技术指导。密切跟踪医药卫生体制改革、文化教育出版机构改革、中国企业应对反倾销和内部控制规范体系等政策的研究和出台，同步研究配套出台“医院财务报表审计指引”等注册会计师相关业务指引；与海关总署联合开展相关调研，为海关引入事务所参与保税核查工作提供技术支持；启动大中专院校以及基金会等非营利组织财务报表审计指南的研究制定工作；继续做好高新技术企业认定专项审计的专业指导工作。
4.加快新业务人才的培养。根据新业务对注册会计师专业胜任能力的特殊需求，以及新业务对专业技术的特殊要求，有针对性地开展人才培养和专业培训工作，提高注册会计师对新业务的开发能力和执行能力。
5.积极开展新业务的试点工作。协调和推动有关方面，选择有条件或有代表性的地区，试点推行公司（企业）秘书制度、会计服务外包服务基地以及开展农村财务公开试点等，通过分类试点，实现重点突破。
6.推动和跟踪相关立法和政策制定工作。积极推动相关法律的修改和政策出台，为注册会计师从事公司（企业）秘书服务、农村财务公开、司法鉴定和涉税鉴证等业务提供法律和政策支持。积极支持事务所扩大代理记账、税务代理、外包业务、IT支持、个人理财、社区事业等咨询服务领域。
7.总结和推广新业务实践经验。密切关注行业新业务开拓情况，不断总结部分地区、部分事务所开拓新业务的成功做法和有益经验，积极加以推广。
8.加强对新业务执业质量的监管。根据新业务的专业特点和属性，相应调整和完善监管重点及监管方式，确保新业务的有序开展。
四、进一步深化行业人才战略
1.深入推进行业人才战略。认真总结行业人才培养“三十条”的实施经验，继续以注册会计师胜任能力指南为指导，不断创新培训机制，进一步丰富培训渠道和方式，着力提高行业从业人员的整体素质。
2.继续加强行业领军人才的培养。加大行业领军人才培养的投入，包括财务资源、政策资源和研究资源的大力投入；在加强与境外会计职业组织、国际会计公司合作的同时，积极选派行业优秀人才参与国际组织的工作，提升人才的国际影响力；进一步做好行业领军人才后备队伍测试和英文测试工作，切实选拔出一批专业扎实、技术过硬、品德优良的领军人才；对行业领军人才后备队伍实行分类、定向和跟踪培养，量身打造专业型、管理型、战略型行业领军人才。鼓励各省级注册会计师协会自主开展本地区行业领军人才的选拔和培养工作。
3.进一步加强行业后备人才培养。支持高校完善会计专业教育体系，推动提升会计教育质量；开展CPA专业方向专业知识社会需求的专项调查，推动CPA院校加强CPA专业方向的学科建设；继续实施CPA专业方向学生境外实习项目，扩大境外实习面。
4.继续完善注册会计师继续教育。完善以中国注册会计师协会为龙头，国家会计学院为依托，各省级注册会计师协会为支柱，事务所为基础，培训内容各有侧重，远程教育、面授培训、网络教育等多种形式相结合的多层次培训体系。严格落实注册会计师继续教育制度，加强培训管理，提升培训效果。
5.深化继续教育的课程开发和设计。强化教育培训的针对性，重点加强专业胜任能力的培养。开发注册会计师继续教育案例和系列培训教材，培养注册会计师利用职业判断分析问题、解决问题的能力。
6.建立“网上人才交流中心”。依托中国注册会计师协会和各省级注册会计师协会网站，设立“网上人才交流中心”，为行业人才科学合理流动和吸引行业外专业人才提供信息平台。
7.指导事务所充分发挥人才培养的基础性作用。积极指导事务所加强内部治理，改革完善人力资源制度，进一步优化激励约束机制、考核分配制度及合伙人进入与退出机制，激发事务所开展人才培养的主动性，鼓励和支持事务所加大人才培养投入力度，着力培养中青年管理团队和业务骨干，加快建立尊重人才、善待人才的企业文化。鼓励事务所选聘高校应届优秀毕业生和海内外优秀人才，抓好人才储备，优化队伍结构。
8.研究设立行业人才培养基金，加大人才培养投入力度。鼓励事务所建立人才培养基金制度。
五、进一步完善考试制度，提升考试质量
1.完善考试制度，严把准入关。以《中国注册会计师胜任能力指南》为指导，以考试制度改革总体目标为导向，建立健全考试大纲及辅导教材的编写编审工作机制，进一步完善命题指南，加强命题工作的指导和规范，以命题制度改革为抓手推进考试质量的全面提升。
2.进一步完善评卷制度。引入注册会计师参与评阅制度，坚持双重评卷及评卷质量控制制度，进一步探索规律，完善制度，使评卷工作服从并服务于考试改革的需要。
3.深化考试组织管理制度改革。广泛借鉴国际经验，建立健全考务组织、评卷管理、成绩管理、档案管理、违规处理、考试保密安全等考试组织管理制度，并结合考试工作的特殊性建立应急反应机制，推进考试制度的法制化、规范化和科学化。
4.严厉打击考试违规违纪行为，维护考试公平。增强防范意识，加大防范舞弊设备的投入，建立起“制度严密、保障有力、监控到位”的科学防范体系；加强对考试违规违纪行为的惩处力度，充分发挥警示教育效应，确保考试的公平与公正。
5.积极开拓境外考点。在香港考区和欧洲考区良好运行的基础上，2010年开设澳门考场，并根据需要，逐步扩大境外考点。
6.积极做好考生服务工作。在考试报名、考试辅导教材配送等环节，进一步改善相关工作流程，改进服务，方便考生，并积极做好注册会计师考试的宣传工作，扩大考试的社会影响。
六、严格注册审批和完善会员管理制度
1.严格注册会计师注册审批。推进注册办法的修订，严格注册准入和退出机制。按照公开、公平、公正、便民、高效的原则，依照法定程序严格审批注册会计师。
2.加强任职资格检查工作。强化对注册会计师任职资格的年度检查，重点检查其执业情况、诚信记录、继续教育完成情况等，对不在事务所专职执业、完全丧失民事行为能力、拒不履行会员义务等情形，依法采取不予通过检查等措施，确保事务所注册会计师队伍具有较高的素质。
3.认真做好股东、合伙人胜任能力的评价工作。认真做好申请设立事务所的合伙人（股东）从事相关审计业务情况的证明出具工作；对事务所的合伙人（股东）的执业质量、诚信状况、管理经验和任职年龄等进行全面评价，确保股东、合伙人具有良好的职业道德和较高的专业胜任能力。
4.完善行业管理的技术手段。以“注册”为枢纽，从完善信息结构、保障填报完整、适时动态更新、建立审核机制等四个方面，不断优化行业诚信信息监控系统，加强对会员执业资格信息和执业活动信息的采集、监控和披露，做好行业诚信信息监控系统的应用和维护工作，全面实现行业诚信信息监控系统“全面记录、实时监控、有效披露”的功能，根据行业实际情况，做到没有“应披露而未披露”的信息，增强管理的透明度。
5.完善会员分级管理制度。推进实施资深会员、荣誉会员制度，积极探索为不同层级会员提供不同服务的方式和内容。
6.完善会员管理工作流程。坚持以会员为中心的理念，按照方便会员，减轻会员负担的原则，改革完善会员注册、转所、转非、任职资格检查等工作制度和工作流程。
7.加强对非执业会员的管理和服务工作，为非执业会员的专业发展和能力提升提供培训及专业信息支持。
七、深化行业监管，提高监管效能
1.切实做好执业质量检查工作。认真落实五年一个周期的全国事务所执业质量检查制度和中国注册会计师协会对证券资格事务所三年一个周期的检查制度，在全面检查的基础上，进一步摸清执业质量水平较低的执业群体和风险较大的业务领域，作为重点监管对象，加大检查力度，增加检查频率。
2.突出检查重点。结合当前国际金融危机和经济形势的变化，加大对外向型企业和受金融危机影响较大企业的审计业务的检查力度；研究加强对从事H股、创业板上市企业和高新技术企业认定等审计业务的指导和监督；加强对频繁转所的注册会计师以及高龄注册会计师出具的审计报告的检查。
3.建立专项检查制度。严厉惩治通同舞弊、挂名签字、兼职执业等违法违规行为，以及采取回扣、恶性压价等违反职业道德承揽业务的不正当竞争行为。
4.加强动态监管。以行业诚信信息监控系统为依托，进一步完善监控系统中相关监管信息的搜集和利用，发挥监控系统的预警功能，及时发现异常情况，抓住焦点问题，实现动态监管和进行有针对性的监管。
5.探索建立事务所分级分类监管制度，有效配置监管资源。结合执业质量检查情况和日常监管信息，对事务所执业质量进行综合评价，实现事务所分级分类监管。对综合评价等级较高的事务所，适当减少检查频率，并在做大做强、专家推荐、人才培养等方面采取适当鼓励措施和政策倾斜。对综合评价等级较低的事务所，加大对其执业质量检查的力度和检查频率，扩大检查面，并进一步加强日常监管。
6．修订检查手册，完善相关检查程序。根据准则制度变化和发展趋势，总结检查经验，进一步修订和完善检查手册的内容，在检查方法、检查程序、检查证据、检查报告、检查结论等方面进行完善，充分发挥检查手册在指导检查工作、推动准则贯彻实施、提高事务所执业质量等方面的作用。
7．加强监管队伍建设，进一步提高行业监管水平。制定兼职检查人员管理办法，建立相对稳定的兼职检查人员队伍，加强对协会监管工作人员和兼职检查人员的培训，开展多种形式的业务交流，进一步提高检查工作质量和监管水平。
8．进一步完善惩戒处理程序。坚持严格检查、严格惩戒的原则，建立健全相关的专门委员会和惩戒制度，充分发挥惩戒委员会和申诉委员会的作用，进一步完善工作程序、工作流程和专家论证制度，保护当事人合法权益，保证惩戒工作的透明、公开和公正。
9.进一步加强与其他监管部门的沟通和协调。在行业监管政策、监管方式、监管结果等方面，加强与其他监管部门的合作，相互通报，协调立场，鼓励采取联合检查等方式，尽量减少不必要的重复检查。协调有关部门，进一步完善业务报备的内容，尽量减少重复报备。
八、加强注册会计师行业诚信建设
1.推广从业人员诚信宣誓制度和诚信公约制度。坚持以诚信建设为主线，完善行业诚信的教育监督体系，积极探索事务所信用评级制度。
2.抓好职业道德守则的贯彻实施工作。加强注册会计师职业道德守则的宣传、培训以及遵循情况的检查，促进注册会计师执业质量和诚信水平不断提高。把注册会计师职业道德守则纳入注册会计师继续教育的内容和注册会计师考试的内容，推动大学开设职业道德课程，编写职业道德教育的相关教材，深入推进行业诚信建设。
3.推动建立和完善事务所执业责任保险制度、职业风险基金制度。促进事务所增强执业风险意识，提高事务所承担和规避风险的能力，提高注册会计师在社会公众中的信赖程度，进一步提升行业的社会公信力。
4.积极开展优秀注册会计师的评选活动。不断总结完善行业诚信激励和失信惩处机制，宣传和表彰诚信行为，披露和惩戒失信行为，通过评先进、树典型，不断加大行业正面宣传和诚信引导，着力打造注册会计师职业的诚信品牌，铸造行业诚信形象。
5.深入开展行业党员“践行科学发展，争做诚信模范”活动。以学习实践活动和加强行业党建为契机，大力弘扬诚信为本、操守为重、坚持准则的职业风尚。
6．探索注册会计师提供社会公益型专业服务的方式与途径，树立行业承担社会责任的良好形象。
九、加强协会自身建设
1.积极拓展协会的管理和服务功能。根据行业发展的新形势和新情况，不断改进和加强协会的管理和服务工作，不断丰富和创新行业自律手段，严格行业管理，提升服务会员的能力，切实解决行业发展和会员执业中的实际问题。
2.严格协会内部管理。按照“科学化、精细化、规范化”的要求，加强协会内部管理制度建设，明确工作责任，完善工作机制，严肃工作纪律，严格工作要求。建立完善体现科学发展观和正确政绩观要求的考核评价体系，强化责任心，调动积极性。改进工作方法，加强调查研究，提高管理水平。
3.加强协会队伍建设。大力加强协会领导班子建设，改进和加强工作作风，不断提高政治理论水平和思想觉悟素质，着力提升领导班子的领导力。加强协会员工的教育培训，引进和吸纳优秀管理人才和专业人才，进一步提高协会员工的专业化水平，提升协会整体人力资源的综合素质和管理服务能力。加强协会队伍的作风建设，强化协会员工为会员办实事、办好事的积极性和主动性，大力弘扬脚踏实地、改革创新、敢抓敢管、注重服务的工作作风，全面提高协会的执行力。
4.加强协会决策和专家咨询组织建设。在财政部门党组和协会理事会的领导下，健全协会决策和工作机制，根据法律授权、章程规定和会员需求，积极行使职能，充分发挥包括专门（专业）委员会等在内的协会各类工作组织的咨询、决策作用。
5.加强工作协调。积极建立与工商、税务、国资、证监、银监等相关部门的工作协调及联络机制，反映行业诉求，进一步改善行业执业环境，切实推进事务所有关支持政策和措施落实到位，积极维护会员合法权益，及时有效解决事务所发展中遇到的困难和问题。
6.加强行业发展的研究工作。积极探索与有关教学、科研机构和大型事务所的研究合作，充分利用外部专家资源和研究力量，设立有关研究中心，就行业发展的国际化问题、市场开发问题以及注册会计师职业发展趋势等问题进行先导性研究。
十、进一步加强行业党的建设
1.深入开展学习实践科学发展观活动。扎实开展事务所学习实践科学发展观活动，切实解决制约行业发展的突出问题，牢固树立科学发展的理念，建立行业科学发展的长效机制。
2.切实加强注册会计师行业党组织建设。充分发挥行业党委的作用，指导和推进事务所党组织建设，加紧理顺事务所党组织隶属关系，抓紧做好党员组织关系接转工作和党员发展工作，实现党组织和党的工作全覆盖目标。积极协调有关部门，及时解决行业党建工作中存在的困难和问题。
3.积极探索事务所党组织发挥作用的方式和途径。充分发挥事务所党建的政治保障作用，以及事务所党组织战斗堡垒作用和行业党员的先锋模范作用，支持和促进事务所的健康发展。
4.加强行业党员的教育、管理和服务。以行业继续教育体系为基础，结合政治学习特点，探索建立囊括党组织书记、党务工作者、普通党员等不同层次的行业党员学习培训体系，将党性教育与诚信教育紧密结合起来。充分利用行业管理信息系统，将注册管理与党员和事务所党组织的跟踪管理紧密结合起来。改进和加强协会服务工作，将服务会员和服务行业党员紧密结合起来。
5.推动行业党的建设与业务建设两加强、两促进。指导事务所以开展学习实践活动和加强党建为契机，深入领会和积极实践国办56号文件的要求，理清发展思路，优化发展模式，开拓业务领域，加强内部治理，重视人才培养，建设诚信文化。
6.大力培养并向有关方面积极推荐行业优秀人才，加大行业会员参政议政的力度。
7.加大行业党建的宣传力度，总结和推广行业党建先进经验，对行业党建工作中表现突出的单位和个人进行表彰。
深入贯彻实施国办56号文件，关系到行业的中长期发展，关系到行业服务经济社会发展能力和国际竞争力的提升，全行业要高度重视，深入扎实地做好贯彻落实工作。各级注册会计师协会要以科学发展观为指导，以国办56号文件的精神为导向，充分发挥协会组织、推动和协调作用，充分发挥广大注册会计师和事务所的主体意识和首创精神，聚精会神，一心一意，推动行业又好又快发展。
国家税务总局关于贯彻实施《中华人民共和国发票管理办法实施细则》的通知
国家税务总局
国家税务总局关于贯彻实施《中华人民共和国发票管理办法实施细则》的通知
国税发[1993]157号
1993-12-28国家税务总局
(通知略)
中华人民共和国发票管理办法实施细则
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称《办法》)第四十四条规定，制定本实施细则。
第二条 全国统一发票监制章是税务机关管理发票的法定标志，其形状、规格、内容、印色由国家税务总局规定。除经国家税务总局或国家税务总局省、自治区、直辖市税务分局和省、自治区、直辖市地方税务局(国家税务总局省、自治区、直辖市税务分局和省、自治区、直辖市地方税务局以下统称省级税务机关)依据各自的职责批准外，发票均应套印全国统一发票监制章。
第三条 发票种类的划分，由省级以上税务机关确定。
第四条 发票的基本联次为三联，第一联为存根联，开票方留存备查；第二联为发票联，收执方作为付款或收款原始凭证；第三联为记账联，开票方作为记账原始凭证。增值税专用发票的基本联次还应包括抵扣联，收执方作为抵扣税款的凭证。
除增值税专用发票外，县(市)以上税务机关根据需要可适当增减联次并确定其用途。
第五条 发票的基本内容包括:发票的名称、字轨号码、联次及用途，客户名称，开户银行及账号，商品名称或经营项目，计量单位、数量、单价、大小写金额，开票人，开票日期，开票单位(个人)名称(章)等。
有代扣、代收、委托代征税款的，其发票内容应当包括代扣、代收、委托代征税种的税率和代扣、代收、委托代征税额。
增值税专用发票还应当包括:购货人地址、购货人税务登记号、增值税税率、税额、供货方名称、地址及其税务登记号。
第六条 在全国范围内统一式样的发票，由国家税务总局确定。
在省、自治区、直辖市范围内统一式样的发票，由省级税务机关确定。
本条所说发票的式样包括发票所属的种类、各联用途、具体内容、版面排列、规格、使用范围等。
第七条 有固定生产经营场所、财务和发票管理制度健全、发票使用量较大的单位，可以申请印制印有本单位名称的发票；如统一发票式样不能满足业务需要，也可以自行设计本单位的发票式样，但均须报经县(市)以上税务机关批准，其中增值税专用发票由国家税务总局另定。
第二章 发票的印制
第八条 《办法》第七条所称“增值税专用发票由国家税务总局统一印制”，是指由国家税务总局指定的企业统一印制。
第九条 印制发票企业和生产发票防伪专用品企业应当具备以下条件:
(一)设备、技术水平能满足印制发票和生产发票防伪专用品的需要；
(二)能够按照税务机关要求，保证供应；
(三)企业管理规范，有严格的质量监督制度；
(四)有专门车间生产，专用仓库保管，专人负责管理；
(五)能严格遵守发票印制和发票防伪专用品生产管理规定。
第十条 发票准印证和发票防伪专用品准产证由国家税务总局统一制发。
税务机关应定期对印制发票企业和生产发票防伪专用品企业进行监督检查，对不符合条件的，应取消其印制发票或生产发票防伪专用品的资格。
第十一条 印制发票企业和生产发票防伪专用品企业应建立以下制度:
(一)生产责任制度；
(二)保密制度；
(三)质量检验制度；
(四)保管制度；
(五)其他有关制度。
第十二条 发票印制或发票防伪专用品生产前，主管税务机关应下达发票印制或发票防伪专用品生产通知书，被指定的印制或生产企业必须按照要求印制或生产。
发票印制通知书应当载明印制发票企业名称，用票单位名称，发票名称、种类、联次、规格、印色、印制数量、起止号码，交货时间、地点等内容。
发票防伪专用品生产通知书应当载明生产发票防伪专用品企业名称，发票防伪专用品名称，主要技术指标和质量要求，年计划产量等内容。
第十三条 印制发票企业和生产发票防伪专用品企业印制、生产完毕的成品，以及印制发票企业购进的发票防伪专用品，应按规定验收后专库妥善保管，不得丢失。次品、废品应报经税务机关批准集中销毁。
第十四条 不定期换版的具体时间、内容和要求由国家税务总局确定。
第三章 发票的领购
第十五条 依法不需办理税务登记的单位需要领购发票的，可以按照《办法》的有关规定，向主管税务机关申请领购发票。
第十六条 申请领购增值税专用发票的单位和个人，提供《办法》第十六条规定的证明时，应当提供加盖有“增值税一般纳税人”确认专章的税务登记证(副本)。非增值税纳税人和根据增值税有关规定确认的增值税小规模纳税人不得领购增值税专用发票。
第十七条 《办法》第十六条所称税务登记证件是指税务登记证(正、副本)、注册税务登记证(正、副本)。
第十八条 《办法》第十六条所称购票申请应载明单位和个人的名称，所属行业，经济类型，需要发票的种类、名称、数量等内容，并加盖单位公章和经办人印章。
第十九条 《办法》第十六条所称经办人身份证明是指经办人的居民身份证、护照、工作证以及其他能证明经办人身份的证件。
第二十条 《办法》第十六条所称财务印章是指单位的财务专用章或其他财务印章。
第二十一条 《办法》第十六条所称发票专用章是指没有(或者不便使用)财务印章的单位和个体工商户按税务机关的统一规定刻制的，在领购或开具发票时加盖有其名称、税务登记号、发票专用章字样的印章。“发票专用章”式样和使用办法由省级税务机关确定。
第二十二条 税务机关对用票单位和个人提供的财务印章和发票专用章的印模应留存备查。
第二十三条 《办法》第十六条所称发票领购簿的内容应包括用票单位和个人的名称、所属行业、经济类型、购票方式、核准购票种类、发票名称、领购日期、准购数量、起止号码、违章记录、领购人签字(盖章)、核发税务机关(章)等内容。
第二十四条 《办法》第十六条所称购票方式是指批量供应、交旧购新或者验旧购新等方式。
第二十五条 税务机关在发售发票时，应按核准的收费标准收取工本管理费，并向购票单位和个人开具收据。工本管理费应专款专用，不得挪作他用，省级税务机关应制定具体管理制度。
第二十六条 凡需向税务机关申请开具发票的单位和个人，均应提供发生购销业务，提供接受服务或者其他经营活动的书面证明。
对税法规定应当缴纳税款的，税务机关应当在开具发票的同时征税。
第二十七条 《办法》第十九条所称保证人，是指在中国境内具有担保能力的公民、法人或者其他经济组织。国家机关不得作保证人。
保证人同意为领购发票的单位和个人提供担保的，应当填写担保书。担保书内容包括:担保对象、范围、期限和责任以及其他有关事项。
担保书须经购票人、保证人和税务机关签字盖章后方为有效。
第二十八条 《办法》第十九条第二款所称“由保证人或者以保证金承担法律责任”，是指责令保证人缴纳罚款或者以保证金缴纳罚款。
第二十九条 提供保证人或者交纳保证金的具体范围，以及在本省、自治区、直辖市内跨市、县从事临时经营活动提供保证人或者交纳保证金的办法，由省级税务机关规定。
第四章 发票的开具和保管
第三十条 《办法》第二十条“特殊情况下由付款方向收款方开具发票”是指收购单位和扣缴义务人支付个人款项时开具的发票。
第三十一条 向消费者个人零售小额商品或者提供零星服务的，是否可免予逐笔开具发票，由省级税务机关确定。
第三十二条 《办法》第二十二条所称不符合规定的发票是指开具或取得的发票是应经而未经税务机关监制，或填写项目不齐全，内容不真实，字迹不清楚，没有加盖财务印章或发票专用章，伪造、作废以及其他不符合税务机关规定的发票。
第三十三条 填开发票的单位和个人必须在发生经营业务确认营业收入时开具发票。未发生经营业务一律不准开具发票。
第三十四条 开具发票后，如发生销货退回需开红字发票的，必须收回原发票并注明“作废”字样或取得对方有效证明；发生销售折让的，在收回原发票并注明“作废”字样后，重新开具销售发票。
第三十五条 单位和个人在开具发票时，必须做到按号码顺序填开，填写项目齐全，内容真实，字迹清楚，全部联次一次复写、打印，内容完全一致，并在发票联和抵扣联加盖单位财务印章或者发票专用章。
第三十六条 开具发票应当使用中文。民族自治地方可以同时使用当地通用的一种民族文字。外商投资企业和外国企业可以同时使用一种外国文字。
第三十七条 《办法》第二十四条“机外发票”是指经税务机关批准，在指定印制发票企业印制的供计算机开具的发票。
第三十八条 对根据税收管理需要，须跨省、自治区、直辖市开具发票的，由国家税务总局确定。
省际毗邻市县之间是否允许跨省、自治区、直辖市开具发票，由有关省级税务机关确定。
第三十九条 《办法》第二十七条所称规定的使用区域，包括《办法》以及国家税务总局和省级税务机关规定的使用区域。
第四十条 《办法》第二十八条所称发票登记簿的式样和使用办法，以及发票使用情况报告的形式和期限，由省级税务机关确定。
第四十一条 使用发票的单位和个人应当妥善保管发票，不得丢失。发票丢失，应于丢失当日书面报告主管税务机关，并在报刊和电视等传播媒介上公告声明作废。
第五章 发票的检查
第四十二条 《办法》第三十三条所称发票换票证仅限于在本县(市)范围内使用。需要调出外县(市)的发票查验时，应与该县(市)税务机关联系，使用当地的发票换票证。
第四十三条 发票的真伪由税务机关鉴定。
第四十四条 收执发票或保管发票存根联的单位，接到税务机关“发票填写情况核对卡”后，应在十五日内填写有关情况报回。“发票填写情况核对卡”的式样由国家税务总局确定。
第六章 罚 则
第四十五条 税务机关对违反发票管理法规的行为进行处罚，应将处理决定书面通知当事人；对违反发票管理法规的案件，应立案查处。
对违反发票管理法规的行政处罚，由县以上税务机关决定；罚款额或没收非法所得款额在1000以下的，可由税务所自行决定。
第四十六条 下列行为属于未按规定印制发票、生产发票防伪专用品的行为:
(一)未经省级税务机关指定的企业私自印制发票；
(二)未经国家税务总局指定的企业私自生产发票防伪专用品、私自印制增值税专用发票；
(三)伪造、私刻发票监制章，伪造、私造发票防伪专用品；
(四)印制发票的企业未按“发票印制通知书”印制发票，生产发票防伪专用品的企业未按“发票防伪专用品生产通知书”生产防伪专用品；
(五)转借、转让发票监制章和发票防伪专用品；
(六)印制发票和生产发票防伪专用品的企业未按规定销毁废(次)品而造成流失；
(七)用票单位私自印制发票；
(八)未按税务机关的规定制定印制发票和生产发票防伪专用品管理制度；
(九)其他未按规定印制发票和生产发票防伪专用品的行为。
第四十七条 下列行为属于未按规定领购发票的行为:
(一)向税务机关以外的单位和个人领购发票；
(二)私售、倒买倒卖发票；
(三)贩运、窝藏假发票；
(四)向他人提供发票或者借用他人发票；
(五)盗取(用)发票；
(六)其他未按规定领购发票的行为。
第四十八条 下列行为属于未按规定开具发票的行为:
(一)应开具而未开具发票；
(二)单联填开或上下联金额、增值税销项税额等内容不一致；
(三)填写项目不齐全；
(四)涂改发票；
(五)转借、转让、代开发票；
(六)未经批准拆本使用发票；
(七)虚构经营业务活动，虚开发票；
(八)开具票物不符发票；
(九)开具作废发票；
(十)未经批准，跨规定的使用区域开具发票；
(十一)以其他单据或白条代替发票开具；
(十二)扩大专业发票或增值税专用发票开具范围；
(十三)未按规定报告发票使用情况；
(十四)未按规定设置发票登记簿；
(十五)其他未按规定开具发票的行为。
第四十九条 下列行为属于未按规定取得发票的行为:
(一)应取得而未取得发票；
(二)取得不符合规定的发票；
(三)取得发票时，要求开票方或自行变更品名、金额或增值税税额；
(四)自行填开发票入账；
(五)其他未按规定取得发票的行为。
第五十条 下列行为属于未按规定保管发票的行为:
(一)丢失发票；
(二)损(撕)毁发票；
(三)丢失或擅自销毁发票存根联以及发票登记簿；
(四)未按规定缴销发票；
(五)印制发票的企业和生产发票防伪专用品的企业丢失发票或发票监制章及发票防伪专用品等；
(六)未按规定建立发票保管制度；
(七)其他未按规定保管发票的行为。
第五十一条 下列行为属于未按规定接受税务机关检查的行为:
(一)拒绝检查；
(二)隐瞒真实情况；
(三)刁难、阻挠税务人员进行检查；
(四)拒绝接受《发票换票证》；
(五)拒绝提供有关资料；
(六)拒绝提供境外公证机构或者注册会计师的确认证明；
(七)拒绝接受有关发票问题的询问；
(八)其他未按规定接受税务机关检查的行为。
第五十二条 《办法》第三十七条所称“非法携带、邮寄、运输或者存放空白发票”，包括经税务机关监制的空白发票和伪造的假空白发票。
第五十三条 《办法》第三十八条所称倒买倒卖发票，包括倒买倒卖发票、发票防伪专用品和伪造的假发票。
第五十四条 《办法》第三十六、三十七、三十八、三十九条所称没收非法所得，是指没收因伪造和非法印制、生产、买卖、转让、代开、不如实开具以及非法携带、邮寄、运输或者存放发票、发票监制章或者发票防伪专用品和其他违反本细则规定的行为所取得的收入。
第五十五条 对违反发票管理法规造成偷税的，按照《中华人民共和国税收征收管理法》处理。
对违反发票管理法规情节严重构成犯罪的，税务机关应当书面移送司法机关处理。
第五十六条 《办法》第四十条所称“可以依法向上一级税务机关申请复议或者向人民法院起诉”，是指依照《中华人民共和国税收征收管理法》规定的期限和程序申请复议或者向人民法院起诉。
第七章 附 则
第五十七条 《办法》第四十二条“专业发票”是指国有金融、保险企业的存贷、汇兑、转账凭证、保险凭证；国有邮政、电信企业的邮票、邮单、话务、电报收据；国有铁路、民用航空企业和交通部门国有公路、水上运输企业的客票、货票等。
上述单位承包、租赁给非国有单位和个人经营或采取国有民营形式所用的专业发票，以及上述单位的其他发票均应套印全国统一发票监制章，由税务机关统一管理。
第五十八条 《办法》和本实施细则所称“以上”、“以下”均含本数。
第五十九条 《办法》实施前发生的发票违法行为，依照当时有效的法律、行政法规、规章的规定处理。
第六十条 本实施细则由国家税务总局负责解释。
第六十一条 本实施细则自《中华人民共和国发票管理办法》施行之日起施行。各部门原有关规定与《办法》和本实施细则相抵触的，按《办法》和本实施细则执行。
