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对行政程序违法的现状分析/郭辉

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 08:44:09  浏览:9672   来源:法律资料网
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对行政程序违法的现状分析

李俊杰


  行政行为必须走向程序化是“行政法治”的法制建设价值取向的要求,行政程序违法及其法律后果是司法审查中的一个具有理论和实践意义的论题。本文探讨了行政程序违法的表现,在此基础上与实体违法进行了比较,最后借鉴国外做法提出了对行政程序违法进行司法审查。
  一、行政程序违法的表现
  行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤,采取一定形式和方法,在法定期限内,按一定顺序完成的过程。然而,由于目前我国尚未有统一规范的行政程序法,加上一直以来“重实体,轻程序”传统思想的影响,行政主体在执法过程中不重视行政程序,甚至违反法定程序的现象时有发生。常见的程序违法的主要有以下几个方面:
  1.步骤欠缺。即某行政法律行为的作出应依行政法规规定的步骤进行,但行政主体违法而未采取或履行相应的步骤。法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,为行政主体设定相应的程序性义务,作为行政主体必须按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主体不能遗漏、疏忽法律预先设立的行政程序而进行活动,否则势必会侵犯行政相对方的权利,影响法律的公正与严肃。
  2.顺序颠倒。即行政主体违反法律规定的先后顺序作出行政行为而构成的违法。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成,如同链条一环紧扣一环,从而保证行政程序法律关系主体的活动顺利进行,因而行政程序不得颠倒,即行政主体不能先进行后面的行政程序,再进行前面的行政程序,否则将会导致行为无效。
  3.形式违法。即行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,构成程序违法。随着行政法的进一步健全和完善,对行政行为的法定形式的要求也愈加严格,一方面是为了监督行政主体的执法,另一方面也是为了更好地保障相对人的合法权利。然而,由于我国的行政法规建设起步较晚,人们的法律意识还比较淡薄,以致现实生活中违法现象时有发生。
  4.时限违法。即行政法律行为的作出超过法定的时间限制,从而构成违法。为了保证行政活动的高效率,行政程序的各个环节应当有时间上的限制,如《行政处罚法》第四十二条第二款规定:“行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点。”而在我们“依法行政”的建设过程中,行政主体没有按照法律规定操作的现象并不鲜见,如行政主体没有按照法律规定的期限给予当事人充分答辩时间和出席陈述时间;或未按法定期限作出裁决,既不通知当事人也不经批准延期的;或已过追诉时效仍追究相对人法律责任的等等。
  二、行政程序违法与实体违法的法律后果比较
  行政实体和行政程序是同一行政主体行为的两个方面,它们彼此联结,相互依存。前者是行为的内容,后者是行为的形式。行政行为作为一种法律行为,同时受到行政实体法和行政程序法的规范,但它们的地位和作用有差别。实体法决定着行政主体的资格与存在,违反了实体法,意味着主体资格的不合法,因而必然影响行政行为的效力。程序法不能直接决定主体的资格与存在,但这并不意味程序法不重要。由于行政主体行使实体权力的形式如何对行政是否科学和民主有极大地影响,因而法律通过规定行政程序以规范行政权力运行的轨迹,防止行政权力的滥用。但行政程序具有多样性和复杂性,因此,对于违反行政程序的后果或责任承担方式,也应该因行政行为的不同、程序要求的不同而有所区别。那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。 我们还需要明确的是程序违法中对相对人权益并无影响的情形,一般不影响行政行为的效力,但这决非意味着这种违法行为就不受追究。现代法治的要求是违法必究,程序法也是法,违反它也应承担责任,尽管世界各国对这种情形下的法律责任少有明确规定。我国1996年颁布的《行政处罚法》在这方面有所突破,该法第五十五条规定:违反法定处罚程序的,由上级机关或有关部门责令改正;可以对直接负责的主管人员依法给予行政处分。这项规定为追究程序违法的法律责任提供了依据。那种以为“行政机关违反法定程序的责任即是行政行为无效”的观点,是不符合行政法理的,实践中也行不通,而由此得出的“行政行为不因程序违法而导致无效是行政程序法律责任不独立”的结论也是不正确的。其原因在于没有把握行政程序的实质,并混淆了法律后果和法律责任的概念。行政程序法与行政实体违法的法律后果有如此差异,似乎与我们前面所言的程序的重要性、程序的价值目标不相符合。但我们认为,这正是实体法与程序法区别之所在。实体正义、程序效率都是法的正义的重要内容。那种主张违反程序的行政行为一律无效的想法或做法,一是容易放纵违法的行政相对人,丢失实体正义;二是行政机关不得不重新作出具体行政行为而影响行政效率。因此,我们还是应当对实体与程序的正义价值进行具体的衡量取舍,以期更加符合法的正义的要求,提高法的正义的质量,这种对于违反程序的行政行为采取灵活处理的做法其实也是世界各国的普遍做法。
  三、对行政程序违法的司法审查
  1.对行政程序违法进行司法审查的程序
  (1)审查法定步骤。步骤是程序的重要要素,任何行为都必须按照法定的步骤来进行,否则就可能造成程序违法,例如,《治安管理处罚条例》规定,被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按规定交纳保证金的,在申诉和诉讼期间,原裁决暂缓执行。这里就有一个法定步骤,即公安机关作出拘留裁决后,要告知被拘留人是否要求提供担保,如果公安机关不执行这一步骤,作出裁决就执行拘留(实践中此类情况常有发生),这种跳跃式的执法行为,就是违反法定程序。(2)审查法定顺序。这一点要求行政程序中不能出现顺序颠倒,也不能出现顺序混乱。例如,行政主体在进行有关执法时必须按顺序表明身份、说明理由、采取相关措施、作出行政决定,并将有关决定交付当事人,还要告之当事人有关权利。如果违反了这一顺序,将会导致程序违法,又如《行政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这既是对被告诉讼权利的限制,也是为了防止被告以颠倒步骤顺序取得的证据证明其行为合法。
(3)审查法定形式。一定的行为必须以相应的形式表现出来,如书面形式、口头形式等,若某一行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法,如《行政处罚法》规定:“行政机关及其执行人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,未出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。”第49条规定:“行政机关依照本法第39条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。”通常,对外行使影响公民、法人或者其他组织权利义务的行为都应当是要式行为。
(4)审查法定时效。行政程序遵守法定的时效,是具体行政行为合法的重要条件之一。从法治的高度讲,有行为就有相应时效,而且这种时效是具体的、法定的,违反了法定时效,同样会导致程序违法。
  2.对行政程序违法司法审查的结果
  对于违法行政程序司法审查的处理结果,学术界及司法界都有不同的意见。有的认为,只要行政程序违法,不论实体处理是否合法,均应判决撤销。有的认为,只要实体处理合法,程序违法,但未侵害行政相对人的实体权力,应予维持,不过应在判决书中指出其程序违法。有的认为,只有程序严重违法,才能撤销,一般违法且未给行政相对人造成侵害的,一般应予维持。
  在国外,许多国家和地区行政程序法中都有些“适当宽松”的规定,即对某些“暇疵”的行政行为予以补正。比如德国行政程序法第44条规定了行政行为具有严重瑕疵的,包括程序严重瑕疵的,为无效行政行为;在撤销和无效两种纠正方式外,第45条则对“不导致第44条规定的对程序或形式的违反”的行政行为则可视为补正。此外,德国程序法典中还有对某些有程序或形式暇征的行政行为只要其对实体决定不具影响力可不予撤销的规定。又如在奉行“法律程序至上”原则,视“正当法律程序”为法律生命所在的美国也并不是任何违反程序的行为都会导致行政行为无效的后果。在行政机关制定法规时,“除非有特别法律规定,制定规章基本上是行政机关自己的事,除非法律另有规定,否则,不得以行政机关在颁布某项规定以前没有举行听证会,没有与受此规章影响的各方协商或通过其它方式征求他们的意见为由宣布规章无效。目前,我国法律意识整体水平不高,行政程序意识在行政机关和执法人员中普遍需要提高,因此,笔者认为对于行政程序违法司法审查的结果规定既不宜过于严格,也不宜过于宽松,而宜作一些具体情况与类型的区分。
  概括说来,行政程序违法的司法审查应以公正和效率为标准。如果违反法定行政程序的行政行为损害了相对人的合法权益,应当认定无效,并依法予以撤销;如果行政行为违反行政程序,但并没有损害行政相对人的合法权益,或者影响微小,可不认定该行政行为无效。具体说来,对违反法定行政程序可分以下几种情况作不同处理:
  (1)对于任意性行政程序,行政机关具有一定的自由裁量权,可以根据实际情况和需要自主选择。这种选择只要不违反行政程序的基本原则,即不影响该行为的法律效力。如果行政相对人对行政机关自主选择的程序提出异议要求撤销,法院一般不予支持。但是,“如果行政机关选择的程序严重违背法理、违背基本公正要求,虽不构成违背法定程序,但可构成‘滥用职权’,人民法院可以以滥用职权为根据撤销相应具体行政行为。”
  (2)对行政程序中轻微的瑕疵现象,一般不作违反法定程序处理。对于这种情况能补充的责令行政主体补充,不能补充的提出司法建议。
  (3)对行政程序混乱,违反法定的、不可改变的顺序,并且损害了相对人合法权益的,可判决撤销并责令行政机关依照法定顺序重新处理。
  行政程序违法的后果不同于实体违法,这是由行政程序本身的性质决定的。并不如有的学者所认为的:程序违法,从严格法治角度讲,是必须撤销该行为的,但从效率上讲,有条件地维持也是可取的。程序违法对行政行为效力的影响,要区分不同情况分别处理,不能陷于形式主义。这也体现了现代行政程序法的基本价值取向:公正与效率的和谐统一。程序违法不以撤销该行政行为为惟一的法律后果。有的程序违法的法律后果表现为一种“待定”状态,如超出复议期限仍未做出决定的行为,可能会成为相对人提起诉讼或要求其它权利的理由,这也是一种法律后果。至于是否影响行为效力,则需由法院根据具体情况进行审查作出判决。
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  新修改的《民事诉讼法》于2013年1月1日生效。其中,第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”此即是大家通常所说的公益诉讼。
  上述条款意味着将公民个人排除在公益诉讼的原告之外。

  笔者认为此次民诉法个性在公益诉讼的提起主体上,保持必要的审慎而不赋与公民个人提起公益诉讼的主体资格,亦是有合理性。一方面公益诉讼较之私益诉讼更具复杂性,而其被告往往为非公民的的民事主体,一般也都具有一定的经济实力,其实施的损害行为往往具有涉及范围广、社会影响大、受损害结果总体上严重但又难以量化和加以证明等特点,对之提起和进行诉讼,意味着原告方面必须有相当大的人、物、财力的投入,既需要一定的经济实力,又需要较高的诉讼能力。另一方面,我国二十年的经济体制转轨,使我国社会向工业的、城镇的、开放的一体化的社会转型进入了快车道,也使得我国自近代以来一直缺失的市民社会和第三部门有了可喜的发育和成长,并在转型社会中发挥了一定作用。但客观而言,和发达国家相比这种成长还处在相对初级的阶段和层次上。而这次立法关于公益诉讼的规定,是我国公益诉讼建立的初始阶段,是一次破冰之旅,可以说该制度的创设无论对立法机关还是司法实践都意味着具有一定的挑战性,既要借鉴域外经验,又要立足于我国的国情,要力求走稳还要力求走好,以力求使创设的制度能够有效发挥其社会治理的作用。所以此次立法没有赋与公民个人提起公益诉讼的主体资格,是为了以后条件成熟时再加之规定更加。

  条款中所表述的“法律规定的机关和有关组织”仅指现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织。那么,目前只有海洋环境保护法中明确规定,海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。如此一来,检察机关也被排除在“法律规定”之外。

笔者认为应当明确赋与人民检察院提起公益诉讼的资格。主要是考虑到:1、与其他公权力机关相比,检察机关本身的性质,决定了其提起诉讼的合理性。就立法、行政和司法机关职能与分工来看,人民检察院是唯一适格的公益诉讼的主体。且检察院在我国宪政中居于法律监督者的特殊地位,检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色。2、与公民、法人或者其他组织相比,检察机关提起公益诉讼更具有职能优势。检察机关作为国家机关,具有天然的职能优势, 它可以对相关的资源进行整合,调动人力物力,从而以最少的投入获得最大的产出。而且作为法律监督机关,检察机关对法律规范的熟悉度明显强于一般公民,同时还有丰富的适法经验,更能高效地运用法律进行公益诉讼。3、检察机关行使法律监督权与其作为公益诉讼原告并无冲突。在公益诉讼中, 虽然适用的是民事诉讼程序, 但矛盾的实质却不再纯粹是当事人个人利益之争, 涉及社会不特定的主体的环境公益。因此,检察机关在诉讼过程中虽然也是法律监督者, 但它作为原告的外在角色冲突也由于其作为原告并不存在自身的直接利益而得到化解, 它作为原告和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益, 无论诉讼结果如何, 都与其自身民事利益无关。4、检察机关在收集证据、调查证据的权限、负担诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉讼的有关机关和团体;5、现行法的依据。《刑事诉讼法》第77条已经赋与检察院提起附带民事诉讼的公诉权,即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时,人民检察院在提起刑事诉讼的同时可以提起附带民事诉讼。6、可以借鉴国外检察院提起公益诉讼的成功经验。


作者单位:江西省新建县人民法院

企业会计准则――存货

财政部


企业会计准则----存货

财政部
2001-11-21


引言
1.本准则规范存货的会计核算和相关信息的披露。
2.本准则不涉及:(1)因建造合同而形成的在建工程;(2)农业企业收获的农产品和采掘企业开采的矿产品;(3)牲畜等与农业活动有关的生物资产; (4)企业合并中取得的存货的初始计量。
定义
3.本准则使用的下列术语,其定义为:(1)存货,指企业在正常生产经营过程中持有以备出售的产成品或商品,或者为了出售仍然处在生产过程中的在产品,或者将在生产过程或提供劳务过程中耗用的材料、物料等。(2)可变现净值,指在正常生产经营过程中,以存货的估计售价减去至完工估计将要发生的成本、估计的销售费用以及相关税金后的金额。(3)制造费用,指企业为生产产品和提供劳务而发生的各项间接费用。
确认4.存货在同时满足以下两个条件时,才能加以确认:(1)该存货包含的经济利益很可能流入企业;(2)该存货的成本能够可靠地计量。
初始计量 5.存货应当以其成本入账。存货成本包括采购成本、加工成本和其他成本。
采购成本6.存货的采购成本一般包括采购价格、进口关税和其他税金、运输费、装卸费、保险费以及其他可直接归属于存货采购的费用。商品流通企业存货的采购成本包括采购价格、进口关税和其他税金等。
加工成本7.存货的加工成本包括直接人工以及按照一定方法分配的制造费用。
8.企业应当根据制造费用的性质,合理选择分配方法。可选用的分配方法通常有按生产工人工资、按生产工人工时、按机器工时、按耗用原材料的数量或成本、按直接成本(原材料、燃料、动力、生产工人工资及福利费之和)、按产成品产量等。
9.在同一生产过程中,如果同时生产两种或两种以上的产品,如联产品、主产品和副产品,并且每种产品的加工成本不能直接区分,则这些加工成本应当按照合理的方法在各种产品之间进行分配。联产品的加工成本可选用的分配方法通常有售价法、实物数量法等。在分配主产品和副产品的加工成本时,通常先确定副产品的加工成本,将其差额确定为主产品的加工成本。
其他成本10.其他成本是指除采购成本、加工成本以外的,使存货达到目前场所和状态所发生的其他支出,如为特定客户设计产品所发生的设计费用等。
11.下列费用不应当包括在存货成本中,而应当在其发生时确认为当期费用:(1)非正常消耗的直接材料、直接人工及制造费用;(2)仓储费用(不包括在生产过程中为达到下一个生产阶段所必需的仓储费用);(3)商品流通企业在采购过程中发生的运输费、装卸费、保险费、包装费、仓储费等费用。
其他方式取得的存货的成本12.通过非货币性交易换入的存货的成本,应当按照《企业会计准则--非货币性交易》的规定确定。
13.投资者投入的存货的成本,应当按照投资各方确认的价值确定。
14.通过债务重组取得的存货的成本,应当按照《企业会计准则--债务重组》的规定确定。
15.接受捐赠的存货的成本,应当分别以下情况确定:(1)捐赠方提供了有关凭据的,按凭据上标明的金额加上应支付的相关税费确定; (2)捐赠方没有提供有关凭据的,应当参照同类或类似存货的市场价格估计的金额,加上应支付的相关税费确定。
16.盘盈的存货的成本,应当按照同类或类似存货的市场价格确定。
发出存货成本的确定17.企业应当根据各类存货的实际情况,确定发出存货的实际成本,可以采用的方法有个别计价法、先进先出法、加权平均法、移动平均法和后进先出法等。对于不能替代使用的存货,以及为特定项目专门购入或制造的存货,一般应当采用个别计价法确定发出存货的成本。
期末计量18.存货在会计期末应当按照成本与可变现净值孰低计量。
19.企业在确定存货的可变现净值时,应当以取得的可靠证据为基础,并且考虑持有存货的目的、资产负债表日后事项的影响等因素。
20.用于生产而持有的材料等,如果用其生产的产成品的可变现净值高于成本,则该材料仍然应当按成本计量;如果材料价格的下降表明产成品的可变现净值低于成本,则应当将该材料按可变现净值计量。
21.为执行销售合同或者劳务合同而持有的存货,通常应当以合同价格作为其可变现净值的计量基础;如果企业持有存货的数量多于销售合同订购数量,超出部分的存货可变现净值应当以一般销售价格为计量基础。用于出售的材料等,应当以市场价格作为其可变现净值的计量基础。
22.存货跌价准备应当按单个存货项目计提;在某些情况下,比如,与具有类似目的或最终用途并在同一地区生产和销售的产品系列相关,且难以将其与该产品系列的其他项目区别开来进行估价的存货,可以合并计提;对于数量繁多、单价较低的存货,也可以按存货类别计提。
23.企业每期都应当重新确定存货的可变现净值。如果以前减记存货价值的影响因素已经消失,则减记的金额应当予以恢复,并在原已计提的存货跌价准备的金额内转回,转回的金额应当减少计提的存货跌价准备。
存货成本的结转24.已售存货的账面价值应当在确认其相关收入的当期确认为费用。
25.将存货减记至可变现净值而形成的减记金额,应当在减记的当期确认为费用。
26.企业应当采用系统合理的方法对低值易耗品和包装物进行摊销,计入成本费用。可选用的方法有一次转销法、五五摊销法等。
27.盘亏或毁损的存货所造成的损失,应当在发生的当期计入损益。
披露28.企业应当披露下列与存货有关的信息:(1)材料、在产品、产成品等类存货的当期期初和期末账面价值及总额;(2)当期计提的存货跌价准备和当期转回的存货跌价准备;(3)存货取得的方式以及低值易耗品和包装物的摊销方法;(4)存货跌价准备的计提方法;(5)确定存货可变现净值的依据;(6)确定发出存货的成本所采用的方法;(7)用于债务担保的存货的账面价值;(8)采用后进先出法确定的发出存货的成本与采用先进先出法、加权平均法或移动平均法确定的发出存货的成本的差异;(9)当期确认为费用的存货成本,如主营业务成本等。
衔接办法29.对于本准则施行之日以前取得的存货,除跌价准备的提取应当追溯调整外,其余不作追溯调整。
附则30.本准则自2002年1月1日起施行。